交通部关于国营对外承包企业财务管理办法补充规定
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 17:28:31 浏览:8495
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
交通部关于国营对外承包企业财务管理办法补充规定
交通部关于国营对外承包企业财务管理办法补充规定
1986年1月10日，交通部
一、关于核算体制
1．部属各对外承包公司（包括中国公路桥梁工程公司、中国港湾工程公司，以下简称公司）为部属一级企业，实行独立的经济核算，具有法人资格。在公司统一领导下，实行公司、公司所属分支机构、项目组三级管理，三级核算。公司统一计算盈亏，统一筹集调度资金，全面核算企业的经营成果，统一处理对外的各种经济关系。根据上级规定，制定公司的财务管理实施办法，确定所属单位（办事处、分公司）经济核算事项和职责范围，按规定交纳税款，负责编制汇总财务计划和会计报表。
2．公司驻外机构（办事处、事务部等）为内部独立核算单位，在公司授权下，对外签订经济合同，办理工程价款结算，向所在地银行开户和申请贷款；根据公司有关规定，负责组织，实施所在地区的成本管理和经营成果的核算，计算驻在地区的盈亏，负责编报财务计划和会计报表。
各地区分公司（包括中国公路桥梁工程公司第一、二工程公司，第一、二设计公司，北京设计公司，中国港港工程公司天津、长江、上海、广州筑港公司，天津、长江、上海、广州疏浚公司，北京设计公司，下同）在公司授权下，办理其派出单位的财务管理和会计核算事宜，按规定向公司编报财务计划和会计报表。
3．项目组是基层核算单位，对所使用的人工、机械材料及有关费用，按国外税法及公司制定的国外成本管理办法进行归集、分配，负责项目成本的核算，向办事处（事务部）提供核算数据资料和报表，项目组在公司授权下，可代行驻外机构的部分职能。
4．公司、地区分公司和驻外机构，均须按财政部颁发的对外承包企业会计制度的规定，单独设帐，与国内工程的帐目分别进行核算。
5．公司应根据业务需要，本着充实基层，加强核算的原则，在各级会计机构配备与工作相适应的财会人员。
二、关于资金管理
1．公司应按照统一管理、分级负责的原则，管理企业的经营资金，制定统一的资金管理办法，实行定额管理。
2．公司对承包工程、提供劳务、技术合作等项目，应按合同规定及时办理价款结算。凡合同规定应收取的预付款和进度款均要及时收取，做到不迟收、不漏收。因发包单位违约造成的损失，应按规定追究责任索赔。
三、关于财产管理
1．凡公司用自有资金购置的固定资产，产权归公司；地区分公司用自有资金购置的固定资产，产权归地区分公司。
2．多余闲置的固定资产，可就地出租或出售，所得收入归产权单位使用。购置固定资产的资金由购置单位自行解决。租用外单位的固定资产，应视同自有资产管理。
3．因提前折旧等原因形成的无价资产，要进行辅助登记。是否由产权单位重估价入帐管理，一般应本着有利于开展对外承包事业的原则，根据驻在国的规定，由公司自定。
4．公司在境外的财产，由公司制定境外财产管理办法，报部核备；境内的财产，除有特殊规定者外，均按国内施工企业固定资产管理办法办理，公司应相应制定实施细则，报部备案。
5．低值易耗品应按“在库”和“在用”进行管理和核算，并按使用单位和个人，对领用、保管、转移交接、报废注销等逐项进行登记。
四、关于成本管理
1．公司应根据对外承包工程成本管理的特点，结合企业在不同地区的情况，制定国外成本管理办法。公司国外成本应按国内规定的成本开支范围，费用标准和会计制度，进行调整，及时编制调整表。
公司的成本核算规程应根据财政部和部对外承包企业成本管理办法及有关规定，制定实施办法。成本管理应分清责任，便于控制，定期分析，有利于投标报价和提高企业的经济效益，防止放任或过于繁琐。
2．公司的成本核算采用权责发生制。凡是应由当期成本负担的费用，不应结转下期成本；凡应由下期成本负担的费用，也不得挤入当期成本。
五、关于收益分配和解缴
1．对外承包工程技术服务等取得的利润按财政部规定由公司留用的部分，公司与分包单位的分成比例可依项目的不同在合同中规定。
公司在承包项目中，用贷款购置船机设备的工程项目，其利润分成用于生产发展的部分，应首先用于归还该项目船机设备的贷款。
2．根据对外承包业务的特点，公司留用利润和外汇分成，可根据公司当期在境内实际实现的收益数和当期成本的支出水平计算分配。
六、关于财务计划和会计报表
1．公司按财政部规定向部编报财务计划和外汇收支计划。部对公司考核成本降低率，资金占用率、利润总额、创汇率和营业额五项指标。
2．公司要逐步实行定额管理。建立健全对外承包工程的各项费用支出定额，做好原始记录和统计基础工作，定期开展经济活动分析，建立完善的信息反馈系统。
3．公司应按财政部颁发的国营对外承包企业会计制度和非贸易外汇收支管理的规定和部有关规定，及时编制季度会计报表和年度会计报表。做到内容完整，数字准确，报送及时。
下载地址: 点击此处下载
【内容摘要】 关于物上请求权应否适用诉讼时效制度的问题，各国规定不同，理论界对此一直存有争议，我国尚未区分物权请求权和债权请求权，因此，在诉讼时效制度上，亦缺乏有关物上请求权的特殊诉讼时效的规定。在此，对其进行论述是相当有意义的。本文从物上请求权的概念出发，阐述了我国民法学者对此存在的相关争论，考察与比较了相关国家及地区关于物上请求权时效的规定，并从物上请求权的性质，时效制度的价值功能、期间起算点和客体进行论述，进而分别对物上请求权各个类型的时效问题进行研究和分析，以期对此问题的脉络有一个较全面的把握。
【关 键 词]】物权 物上请求权 诉讼时效
我国《民法通则》和《物权法》中未明确物上请求权这个概念，也未建立起独立于侵权行为的物上请求权制度，仅仅是在个别条款中简单涉及（如《民法通则》134条），且在概念区分和性质的界定上模糊不清。至于物上请求权应否成为诉讼时效的客体，我国学者们在此方面探讨众说纷纭，至今尚无定论，而各国民法亦存有多种立法例。然而物上请求权制度是物权保护的重要方式，物上请求权应否适用诉讼时效制度，更关乎物权法深层次的制度价值，对其适用范围与适用对象之限定，无论是过宽抑或过窄，都将导致对物权法制度价值的减损甚至背离。鉴于此，笔者尝试着在对各国民法立法例与学说的分析比较基础上，结合相关理论，对物上请求权时效制度作一个较全面地分析和阐述。
一、物上请求权的一般理论
（一） 物上请求权的概念及种类
物权是一种财产权，是权利人在法律规定的范围内对一定的物享有直接支配并排除他人干涉的权利。当物权受到侵害时，权利人可以请求确认权利、停止侵害、排除防碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。一般认为，排除妨害、消除危险、返还财产及恢复原状有物上请求权之称。
我国《民法通则》和《物权法》中并未明确物上请求权这一概念，在学理上，物上请求权又称物权请求权，指物权人在其权利的实现上遇有某种妨害时，有权请求造成妨害事由发生的人排除此等妨害的权利。
（二）我国立法上对物上请求权的规定
我国《民法通则》规定了统一的诉讼时效制度(普通诉讼时效期间为2年，特殊诉讼时效期间为1年)，不论是基于违约还是基于侵权而产生的请求权均应适用诉讼时效。物上请求权是请求权的一种，亦应适用诉讼时效。然而，在现实生活中因物上请求权适用诉讼时效制度，由此产生较多的矛盾，并逐渐引起人们的关注。鉴于我国对物上请求权的诉讼时效并未作出明确的司法解释。学术界关于物上请求权的性质及是否适用时效规则存在诸多争论。
二、我国学术理论界对物上请求权时效的争议
对于物上请求权是否适用诉讼时效，法律并无定论，我国民法学者对此存在诸多争论，归纳起来共有以下三种观点：
第一种观点以王利明先生为代表，认为物上请求权不应适用诉讼时效。王利明先生指出，基于下列三点理由物上请求权不应适用诉讼时效：（1）物上请求权与物权不可分离，它与物权同命运，既然物权不适用诉讼时效，则物上请求权亦不能适用之。否则物权将变成空虚的物权无存在之价值；（2）由于物权请求权通常适用于各种持续性的侵害行为，对这些侵害行为非常难以确定其时效的起算点，因此物权请求权难以适用诉讼时效；（3）物权不适用诉讼时效，但由于取得时效可适用之，依然可以发挥防止权利上的睡眠，推动财产流转及维护经济秩序的作用。①
第二种观点以梁慧星先生为代表，认为应将不同之物上请求权区别对待。梁先生认为只有返还财产请求权与恢复原状请求权这两种物上请求权适用诉讼时效，其他的物上请求权皆不适用②。至于何以做此种区别，梁先生未作说明。
第三种观点以陈华彬博士为代表，主张已登记的不动产物权所生的物上请求权不宜因诉讼时效而消灭，但未登记的不动产物权所生的物上请求权及由动产物权所生的物上请求权则适用之③。上述学说，以第一种观点为目前的通说。
三、各国及地区关于物上请求权时效的相关规定
我国国内目前立法方面没有这方面的规定，但其他大陆法系国家和地区对此已有相当的发展：
德国：民法典第194条规定：“要求他人作为或不作为的权利(请求权)因时效而消灭。”该法又规定：“由已登记的权利所产生的请求权，不因超过时效而消灭。”依此立法之本旨，请求权均应适用消灭时效，而物权请求权也属请求权的一种，自应为消灭时效之客体，唯一的例外是已经登记的不动产之请求权不适用消灭时效。然而，2002年1月1日生效的德国债法现代化法典重点修改了德国民法典的债法和时效法。德国学者解释说，物权请求权原则上适用于收益返还、赔偿损害以及停止侵害和妨害排除的请求权。但是，对于所有权的返还请求和其他物权，新法第197条第1项将它们作为最重要的物权请求权而规定了30年的消灭时效。④
法国：依法国民法典规定，用益物权、地役权因时效而消灭，第2262条也一般规定无论对物的诉权或对人的诉权，均因30年时效而消灭。可是，判例及学说均认为此规定不适用于不动产被侵夺时所有人提起的返还之诉，在被告基于取得时效而取得所有权之前，使用人可以随时行使返还请求权。⑤
日本：日本民法并未规定物权请求权制度，仅规定了占有之诉，对物权的保护准用占有之诉之规定。不过，该国判例引入了物权请求权，理论上也一致予以承认，并努力寻找其存在的根源。但对物权请求权是否适用消灭时效并未作明确规定。日本民法第167条规定：“债权因10年间不行使而消灭；债权或所有权以外的财产权，因20年间不行使而消灭。”由此推断，消灭时效的适用范围自应包括学理上承认的物权请求权。然而日本的判例认为所有物返还请求权与所有权本身一样，不适用消灭时效。日本的学者也持相同见解。⑥
台湾省：台湾省在此问题上争议颇多，因为《台湾民法典》对物上请求权没有明确，而仅在125条规定“请求权因15年间不行使而消灭。但法律所定期间较短者，依其规定”。对其进行解释的判例认为，“民法125条所称之请求权，包括所有物返还请求权在内，此项请求权之消灭时效完成后，虽占有人之取得时效尚未完成，占有人亦得拒绝返还”。然而学说上有很大的争论。主要有以下三种意见：(1)肯定说，认为物上请求权为请求权的一种，当然也应随时效经过而消灭。(2)折衷说，认为除登记的不动产物权的物上请求权外均应适用消灭时效。(3)否定说，认为物上请求权不因时效而消灭。⑦
从以上的考察比较中可以看出，各种学说及各国、各地区立法不尽相同，亦存在相关的争论，归结起来主要有三方面：一是物上请求权的定性，不同的定性必在能否适用诉讼时效的问题上有不同的答案；二是物上请求权类型及其特性的理解，笼统将各种请求权都归于物上请求权且不关注其特性，必将会事由不清地否定物上请求权为诉讼时效客体；三是对时效制度体系和宗旨的把握，如缺乏整体评价也势必导致结论偏差。下文对此作出进一步地分析。
四、物上请求权的时效问题分析
笔者认为，物上请求权应否适用时效制度，离不开对其性质的界定。而不同类型的物上请求权，在是否适用时效制度时，因学术上对此存在较大的争议，所以在此对物上请求权的性质和类型加以阐述。与此同时，只有兼顾分析时效制度的价值功能，才能将该问题纳入一个深层次的价值层面，从而更清晰的作出判断。
（一）物上上请求权的性质
对物上请求权的性质，向来有不同的观点。有的学者认为，物上请求权是物权本身的作用，不是独立的权利。有的学者则认为，物上请求权是纯粹的债权，应适用有关债权的规定。还有的学者认为，物上请求权是一种准债权，类似于债权而又不同于债权。所谓类似于债权，是因为物权的内容在于直接支配其标的物，而物上请求权是对特定人的请求权，故不是物权的本体，而是一种类似于债权的独立权利；所谓不同于债权，是因为物上请求权附属于物权，其命运与物权相同，在物权的期间不断地派生，这种请求权虽然是对特定人的请求权，但在破产程序和强制执行程序中较一般权优先，因而又与债权不同。
1、物上请求权是请求权
所谓请求权，是指权利人请求他人（特定的人）为一定行为（作为或不作为）的权利。物上请求权在物权受到妨害时发生，它是物权人请求特定的人（妨害物权的人）为特定行为（除去妨害）的权利，属于行为请求权。它不以对物权的物的支配为内容，故不是物权的本体，而是独立于物权的一种请求权。作为请求权，物上请求权与债权有类似的性质。因而在不与物上请求权性质相抵触的范围内，可以适用债权的有关规定，如过失相抵、给付迟延、债的履行及转让等。
2、物上请求权是物权的效用。
物权作为一种法律上的权利，受到法律的保护，于受到妨害时，物权人即有排队妨害的请求权。因此，物上请求权是物权的效用，它以恢复物权的支配状态为目的，在物权存续期间不断地发生。
3、物上请求权附属于物权。
这是物上请求权作为物权的盗用的必然结果。物上请求权派生于物权，其命运与物权相同，即其发生、移转与消灭均从属于物权，不能与物权分离而单独存在。因而物上请求权不同于债权等请求权。
4、物权的请求权与债权的请求权之关系。
物权人在其标的物受到损害时，如甲的汽车撞坏了乙的房屋时，物权人有权请求侵权人赔偿损失。传统民法理论认为这是一种债权请求权，又称为损害赔偿请求权。这种请求权不是直接以物的存在为前提，而是以物权受到侵害后产生的物权人与侵权人之间的债权关系为前提的。物上请求权与损害赔偿请求权不可混为一谈。物上请求权旨在恢复物权人对其标的物的支配状态，从而使物权得以实现。损害赔偿请求权的目的在于消除损害，它是在不能恢复物的原状时，以金钱作为赔偿，补偿物权人受到的财产损失。基于侵权行为的损害赔偿，必须是实际上受有损害，即标的物的价值的减少或灭失，物上请求权则不以此为要件。在物权因他人的违法行为受到妨害时，如果有标的物的实际损害，可以同时发生损害赔偿请求权，故物上请求权与损害赔偿请求权是可以并存的。
（二）时效制度的价值功能、期间起算点和客体
时效主要指一定的事实状态在法定期间内持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律效力的法律制度。时效制度的实质在于对民事权利的限制，以维持一定稳定的社会状态。
1、诉讼时效的功能
（1）时效制度的价值功能之一在于避免因时过境迁而导致举证责任的困难。某些类型的请求权若不适用诉讼时效，则意味着任凭天长地久，只要权利人愿意，可随时运用该项请求权，这显然有悖立法的初衷。正如德国学者所言，完全不受时间约束的权利是令人吃惊的，因为随着岁月的消逝，一切都将被抹去，一切都将不复存在。当权利在如此长时间内被放弃(不使用)的情况下，仍然确认该项权利的永久性是不合理的。⑧有鉴于此，以诉讼时效制度限制权利人的请求权， 督促其及时行使权利，可以排除当事人及法庭取证的困难，从而大大降低诉讼成本，提高诉讼效率。
（2）时效制度的价值功能之二在于维护交易安全与交易秩序。“一般真正权利人得基于权利推翻现存之事实关系，回复以前之权利关系，然此事实之苟久已存在，社会谐信其为真，则维持其关系，又可维持社会之安全，此为时效制度存在之第一理由”⑨。亦即如果物权人长期怠于权利的行使，不免使人认为其有放弃该项权利的意思，于是， 一系列新的交易关系和财产秩序便会建立起来。倘若允许物权人事隔多年以后主张请求权，则势必会摧毁这些已经建立起来的交易关系和财产秩序，导致彻底的紊乱，还可能造成交易中善意第三人利益的无端受损 ，这与现代民法对交易安全优先保护的立法倾向背道而驰。因此，将物上请求权纳入诉讼时效之客体范畴，才能使法律关系得以稳固，交易安全得以保障。如果法律不规定诉讼时效问题，就意味着法律将无限期的保护当事人应享有却不行使的权利，必然使经济秩序处于长期不稳定状态，给人们的生活带来不稳定因素。
2、诉讼时效的期间起算点。
我国一般诉讼时效的期间则规定为2年，较之其他大陆法系国家而言较短，但我国却在其期间计算的起算点上作出规定:“诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害之日起计算”。即诉讼时效从当事人的主观心理出发，从其知道或推定其应当知道权利被侵害之日起计算。如甲于1998年2月18日向乙借款1000元，并于当日为乙出具欠据，双方在欠据中没有约定偿还期限。2003年2月16日，乙向法院起诉，要求甲偿还借款。此案的诉讼时效不能简单的以欠据所载日期为期间起算点，因为，乙在没有向甲主张权利并遭到拒绝前，并不知道其权利会被侵害，因此，法院应当支持乙的诉讼请求。对诉讼时效期间起算点如何理解，不仅对审判实务具有重要的意义，而且也关系到权利人的权益。
3、诉讼时效的客体。诉讼时效是指权利人在法定期间内不行使权利，就丧失了诉讼保护其实体权利的法律制度。在诉讼时效问题中，最容易成为人们争论焦点的便是它的客体问题。诉讼时效的客体就是诉讼时效的适用范围，即哪些权利适用诉讼时效。一般而言，客体的范围是由法律直接规定的，如德国和我国台湾地区规定为请求权，瑞士规定为债权，日本规定为“债权及其它非所有权之财产权” ⑩。我国《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”，因此，我国传统民法理论将诉讼时效的客体局限于请求权，其以外的权利均不适用诉讼时效。所谓请求权就是权利人为了实现自己的权利，请求他人为一定行为或不为一定行为的权利，是一种对人权、救济权。与之相对的是支配权，支配权是绝对权、对世权，即权利主体是特定的而义务主体是不特定的。债权是典型的请求权，当然适用诉讼时效；物权是典型的支配权、对世权，当然不适用诉讼时效。但当物权受到某种侵害时，物权人的权利就不再完整化、绝对化，而必须针对侵权人提出请求，因而此时的权利转化为对人权、救济权，这种转化来的权利也是请求权家族的成员，我们称之为物上请求权。
综上所述，不难看出笔者的观点，就是物上请求权是诉讼时效的客体，亦应适用诉讼时效制度，为了更进一步阐述笔者的观点，下面对物上请求权的类型分别进行论述：
1、所有物返还请求权
返还请求权虽然性质上属于物权请求权，但与债权请求权类似。和其他物权请求权相比，这种权利有两个特点：一是该权利的产生以物为他人占有之事实为前提，如果物并未为他人所占有，则不会有返还之请求。二是该权利须向相对人提出，若权利人怠于行使权利，就会造成物权关系的不确定状态，更重要的是，随着占有状态的长期持续，使得在原本不正当的状态下形成一种新的权利秩序，此时若允许权利人仍得行使返还请求权，无疑是对公信秩序的侵害，从而势必会摧毁这些已经建立起来的新的交易关系和财产秩序，导致彻底的紊乱。且此种情况下，权利人主观上亦有过失，其对自己权利的忽视程度极深，法律对其做出否定性评价并不为过。
但有的学者认为由于物权法上已有公示公信原则来保护交易安全，故依公示公信原则可获保护的范围，可作为例外，不适用诉讼时效制度。具体来说，因登记具有公示效力、对抗效力、权利推定的效力，所以基于已经登记的物权提出的返还请求权，不应当适用诉讼时效，否则，会与登记制度的效力发生冲突。这种的观点来源于我国传统民法理论中的公信力原则，即对房屋、船舶、汽车等物的所有权变更必须采用登记制度，或者说上述财产必须办理过户手续，所有权才发生转移。依此来看，这一观点本来并无不妥之处，然而，随着我国《合同法》、《侵权责任法》等法律法规的制定，此观点似乎就存在不妥之处。比如，我国《合同法》第五十二条规定，合同只有在违反了法律、行政法规的强制性规定的情形下，才是无效的。因此，在越来越多的审判实践中，法院并没有因为房屋、汽车等物没有办理过户手续而否认了物权的变更。如果认为登记之物的请求权不适用诉讼时效，则与《合同法》的相关规定相悖。
再者，我们所说法律调整的是人与人之间的关系，不是人与物之间的关系。权利体现的是社会关系。民法的所有权是基于所有物而产生的所有权人与他人的财产关系。民法上所讲的所有权，它不仅要讲所有权人对所有物的权利，主要是讲所有权人与他人的关系。民法上所有权是指所有人对特定财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，占有、使用、收益、处分是物权人的四种权能，即支配权的体现，而不是物权本身。因此，当物权人不能支配物时并不是说物权人就不是物的所有人，只不过是由于物权人怠于行使请求权而带来了其丧失支配权的后果，二者不能混为一谈。
2、排除妨害请求权和消除危险请求权适用诉讼时效制度之规则
有的学者认为对于排除妨害请求权和消除危险请求权均不宜适用诉讼时效。理由是这两种请求权通常适用于各种持续性的侵害行为，对持续性的侵害行为，纵使权利人获知权利被侵害的事实后久未主张权利，但由于侵害行为仍在继续，对这些侵害行为非常难以确定其时效的起算点。如果给权利人的诉讼权利定一个时限，势必会造成权利人丧失保护，而侵害人行为合法化的后果。但是，前面我已谈到诉讼时效功能是稳定社会经济秩序、督促权利人行使权利、避免案件证据收集的困难，如果不适用诉讼时效则怂恿物权人无限期的怠于行使权利，一旦物权人于几十年后行使权利必然给案件审理带来困难。在前后矛盾及利益的取舍上，我认为其适用时效制度利大于弊。
3、恢复原状请求权适用诉讼时效制度之规则
四川省人民政府
四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见
川府发［2005］15号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）是进一步深化改革，落实最严格的土地管理制度的重大决策，是实现四川发展新跨越，全面建设小康社会的重要保障，意义重大，各地、各部门必须认真贯彻执行。现结合我省实际，提出如下意见。
一、以科学发展观为指导，明确严格土地管理的指导思想和目标任务
（一）充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性。土地问题关系国家粮食安全、社会稳定和经济平稳运行。严格土地管理，是由基本国情和省情决定的，是树立和落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措，也是节约土地资源，遏制耕地减少势头，更加科学合理利用资源的现实要求。各地、各部门一定要站在全局和战略的高度，从国情省情出发，按照确保国家粮食安全，走新型工业化道路，加快城镇化进程，维护人民群众利益和社会稳定，巩固宏观调控成果的要求，充分认识严格土地管理和保护耕地的极端重要性和紧迫性，真正把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，统一到落实最严格的土地管理制度上来。
（二）进一步明确严格土地管理的指导思想和目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领土地管理工作，从增强执政能力和提高依法行政水平的高度，坚决贯彻落实《决定》，正确处理保障发展和保护资源的关系，严格依法管理土地，切实保护耕地特别是基本农田，大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，加大土地资产运营力度，积极推进土地利用方式和管理方式转变，不断提高土地资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用水平。注重运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，从体制、机制、法制、政策等方面，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合国情省情的最严格的土地管理制度，严格保护土地，促进持续发展，维护合法权益，调控土地供应，有效服务社会。
（三）认真学习宣传《决定》，牢固树立遵守土地法律法规的意识。《决定》从严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面作出了一系列新的重要规定。各地要认真组织学习并做好宣传工作。省国土资源主管部门要积极与有关部门协商，研究制订我省各级政府领导干部及国土资源主管部门领导干部土地管理法制学习教育活动的方案和考核制度并组织实施。通过学习宣传教育，进一步增强各级领导干部依法管地的意识，提高依法管地的水平和能力；进一步增强依法用地的意识，在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
二、严格执行土地管理法律法规，全面贯彻落实《决定》
（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。要以耕地保护为重点，以基本农田保护为核心，认真做好土地利用总体规划的实施管理并根据国务院部署开展修编工作。各地要对上轮土地利用总体规划实施情况进行认真评估，为下轮土地利用总体规划修编做好准备。土地利用总体规划修编以地籍详查资料为依据。依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。严禁在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。新设立各类开发区（园区）必须符合土地利用总体规划和城市总体规划并经国务院或省政府批准。经清理审核后保留的开发区（园区），要按照“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则严格用地审核。不符合土地利用总体规划和城市总体规划且已取消的开发区（园区）或未经批准擅自设立的开发区（园区），不得批准用地。严格土地利用总体规划的修改，切实维护土地利用总体规划的严肃性、权威性。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
（二）加强土地利用计划和建设项目用地预审管理，提高建设用地报批效率。严格执行《决定》和国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第26号）、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号），从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。凡不符合规划、不符合国家产业政策或者没有农用地转用指标的建设项目，不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准、备案或审批建设项目时，必须附国土资源主管部门预审意见。建设项目预审批准文件两年内有效。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
对国务院和省政府批准的能源交通水利等基础设施建设项目；总投资在1亿元以上，且投资密度每亩150万元以上工业项目；国家和省级高新技术开发区内总投资在5000万元以上，且投资密度每亩150万元以上的高新技术产业化项目；对市（州）国民经济和社会发展有重大影响的，总投资在1亿元以上的招商引资生产型和基础设施项目用地，按照“先期介入、预审协调、快速办理”的原则，建立“绿色通道”。具体办法按《四川省人民政府关于保障工业用地促进经济发展的若干意见》（川府发〔2003〕28号）的规定办理。
(三)完善征地补偿和安置制度，维护被征地农民的合法权益。认真执行土地管理法律法规和国土资源部《关于印发〈完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号），按照《决定》的要求健全征地程序，加强征地实施过程监管。县级以上人民政府要严格依照现行法律法规和省委、省政府有关规定对被征地农村集体经济组织和农户支付土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，对符合规定的失地无业农民实行低保、失业保险，有条件的还应逐步落实养老保险和医疗保险。政府土地收益应首先用于失地无业农民社会保障和就业培训，其具体比例或额度由市、县政府制定。各市（州）政府每年要向省政府报告土地收益用于失地无业农民社会保障和就业培训支付情况。土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费要依法足额及时支付给被征地集体经济组织和被征地农民。根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，全征全转、撤销建制的，土地补偿费经该集体经济组织2/3以上的成员同意，可直接支付给被征地农户；部分征收的，土地补偿费支付给被征地集体经济组织，由该集体经济组织按照主要用于被征地农户的原则和村务公开的规定合理分配；法律法规另有规定的除外。被征地的农村集体经济组织应将征地补偿费用的收支和分配情况向本集体经济组织成员公布，接受监督。监察、农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。征地补偿、补助费用不得拖欠。对拖欠达3个月以上的市、县暂停农地转用和征收土地审批。征地补偿、补助费用未依法足额及时支付的，被征地集体经济组织和农户有权拒绝交付土地。各地要按照《决定》要求切实做好被征地农民的安置工作。
根据《决定》要求，省政府将制订各市、县征地统一年产值标准。各县（市、区）要组织国土、统计、工商、物价等部门依照有关法律法规要求广泛征求意见，按规定组织听证，初拟当地征地统一年产值标准报市（州）政府，经市（州）政府审核和审定后报省政府，为省政府制订全省各市、县征地的统一年产值标准提供依据。条件成熟时，省政府还将制订各县（市、区）征地区片综合价。各市（州）要按规定尽快制订新的地上附着物和青苗补偿费补偿标准，报省政府批准后执行。大中型水利水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行。
(四)加强土地开发整理工作。土地开发整理工作要以整理为重点，切实搞好项目的规划设计和预算审查并严格实施。各地要把土地开发整理作为服务“三农”，保障经济发展用地的一项重要工作抓紧抓好并将其纳入政府和国土资源主管部门的目标考核。国土资源主管部门要积极与发展改革、财政、农业、林业、水利、环保等部门协调，将土地开发整理项目与中低产田改造、以工代赈、移民安置、小流域治理、生态工程等项目相结合，多渠道多方式地开展本地区土地开发整理工作，防止土地污染，努力提高耕地质量。
各地要认真贯彻落实省财政厅、省国土资源厅、中国人民银行成都分行《转发财政部、国土资源部用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法的通知》（川财综〔2004〕43号）的规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按不低于土地出让金平均纯收益的15%的比例确定。
(五)盘活存量土地，严禁闲置土地。清理、盘活存量和闲置土地，重点应放在闲置的经营性用地、低效利用的工业用地和划拨土地、大学等教育用地、工业园区的闲置土地以及破产企业、停建项目的土地，准确掌握存量土地和闲置土地的分布现状、闲置原因，不留死角和空白。对存量土地要按照城市规划确定的用途纳入政府土地储备库并及时开发整理，尽快形成供地条件。对已签订供地协议或意向性供地协议的存量土地，要进行全面清理。属于经营性用地的一律实行招标拍卖挂牌出让，属禁止性的项目不供地，资金不落实的不供地，不符合供地要求、不符合产业政策的项目意向性供地，一律解除协议，重新安排使用。可以供地的项目，要按照节约用地原则重新核定土地供应量。对不符合城市规划要求，影响城市功能分区和产业布局的项目，该调整供地的要重新调整。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。对存量土地有限或结构不合理的县（市、区）引进的项目，积极探索异地安排在存量土地较多的集中发展区域的办法，形成集聚效应。对闲置土地要依法按程序处置。闲置两年以上的，必须依法收回；对闲置不满两年的，必须征收土地闲置费，可以收回的要收回，该动工的限期动工建设，该调整使用的重新调整使用。
国务院《决定》下发后经依法批准农地转用和征收土地，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。国务院《决定》下发前经依法批准农地转用和征收（征用）土地，但还未实施具体征地或用地行为的，从国务院《决定》下发时起算，满两年仍未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。
(六)严格保护基本农田，强化土地用途管制。严格限制农用地转为非农业建设用地，严禁擅自占用基本农田进行非农建设，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变并落实到地块和农户。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义占用基本农田变相从事房地产开发。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
各类建设用地不得擅自改变土地用途。为实施城市规划需要改变土地用途的，经依法批准后，由土地所在地的市、县政府对划拨土地依法予以收回，对出让土地按原用途评估价收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。国有企业改制成非国有企业，不改变土地用途的原有土地，由市、县政府依法办理出让手续；改变用途以及企业破产或迁移的原有土地，由市、县政府依法收回或收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。划拨土地不改变用途的，可以依法办理出让手续并按市场价补缴土地出让金。依法取得的土地上原经批准已建的地上建筑物用途与土地用途不一致的，可以依法补办出让手续或重新签订土地出让合同并按改变用途后的市场价补缴土地出让金。对擅自改变土地用途或者擅自改变地上建筑物用途导致土地用途改变的单位和个人，应依法严肃查处。
加强土地利用全程管理，严格执行土地出让合同。除工业用地外，以出让方式获得的土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金，重新签订土地出让合同。对划拨土地和工业用地等协议出让土地应在划拨用地决定书和土地出让合同中明确土地用途、容积率等使用条件并要求不得改变用途，否则由政府依法或按约定收回。
（七）加强土地产权管理。土地产权管理以土地登记为基础。各地要充分利用现代高新技术手段建立和完善土地统一调查、登记和统计制度，确保土地数据的真实性和及时性。要依法对土地所有权和使用权进行登记，加快对房改房土地使用权的登记颁证工作，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
(八)加大土地资产运营力度，规范土地市场行为。大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置和价格形成中的基础性作用，运用市场机制抑制多占、滥占和浪费土地。按照非饱和适度供地原则控制土地供应总量，完善规划条件，优化供地结构，提高土地资产运营质量，增加土地单位面积收益。大力提高有偿出让、市场化供地和拍卖比例，经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌出让并以拍卖为主，限制挂牌，其中商品住宅用地全部以拍卖方式出让。要采用招标、比选、竞争性谈判等竞争方式选择土地整理实施机构和土地评估机构。建立健全土地资产运营的体制、工作机制和土地统一管理、土地收购储备、土地公开交易、土地地价管理、土地市场管理、土地收益管理以及土地资产运营统计、信息发布、驻场监督、档案抽查等制度，加快建立和完善土地有形市场，加强土地资产运营的全程管理。严格界定经营性用地和工业用地，严格划拨用地范围、标准和用途。经营性基础设施用地要逐步推行有偿使用，积极探索工业用地招拍挂出让的办法。各地要按照“收支两条线”的原则强化土地资产运营的资金管理，对土地出让收入要及时足额入库，纳入财政综合预算管理，不得减、免、缓。对未实行收支两条线的部门要追究有关责任人的责任。对利用土地融资的资金要专款专用、封闭管理，不得挪用，确保资金安全。
根据《决定》要求，省政府重申：基准地价以外的区域，协议出让最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；基准地价以内的区域，协议出让价格最低不得低于基准地价的70%，且政府收取的出让金不得低于基准地价的20%。违反规定低价出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(九)大力推进节约和集约用地。发展工业要按照走新型工业化道路的总要求，从有利于高效利用，节约用地出发，鼓励新型工业项目向工业园区聚集，促进产品链的上下延伸和横向整合，优化产业布局。新上项目首先要利用现有存量土地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。各地、各有关部门要严格执行国土资源部《关于印发和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号），按照集约用地的原则严格控制厂区绿化率，决不允许以建“花园式工厂”为名圈占土地。要加快标准厂房建设，大力推广标准厂房招商，引导中小企业项目进入多层标准厂房，提高土地容积率。标准厂房用途不得改变。要建立健全土地集约利用评价考核指标体系，对工业项目建设用地进一步推行投资密度、容积率和产出效率等控制指标，提高土地集约利用水平。
城镇建设要严格执行土地利用总体规划、城市总体规划，节约和集约用地。各类建设项目必须严格按照用地规划设计条件进行建设；不准超标准建宽马路、大广场；继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地审批。
根据国务院《决定》要求，依照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地并严格执行工程项目建设用地定额标准，具体实施办法由省国土资源主管部门制定。
（十）加强村镇建设用地管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。坚决杜绝未经批准占用土地的现象。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。进行“村改居”需将农民集体所有土地转为国有土地的，必须依法办理手续。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡镇工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
(十一)巩固土地市场秩序治理整顿成果，继续严格依法查处违法案件。继续深化土地市场治理整顿工作，巩固成果，防止“反弹”。对2003年以来清理出来的问题要依法严肃处理，绝不能以罚代法、搞下不为例。坚决纠正违法用地只通过罚款补办手续的行为；确需补办手续的，严格按照国务院《决定》的有关规定办理。要严格按照土地管理法律法规和国务院《决定》要求，着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。加大土地管理执法监察力度，国土资源主管部门要与纪检、监察、公安、检察机关密切配合，集中查处一批土地违法的大案要案，依法追究有关责任人的行政责任和刑事责任。积极开展动态巡查，扩大卫星监测范围，提高综合执法能力。建立土地管理执法监察黄牌警告制度，凡被黄牌警告两次的市、县，暂停农地转用和土地征收审批，具体办法由省国土资源主管部门制定。
三、建立完善土地管理的责任制度
(一)进一步明确各级政府土地管理的责任。盘活存量建设用地的权力和利益在各地，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，组织本行政区域内耕地占补平衡并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各地要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让金等必须依法按规定使用，不能用于平衡财政预算。按照国土资源管理体制改革的要求，各级政府要积极支持各级国土资源主管部门依法行政，有效开展工作；各级国土资源主管部门要进一步强化为地方经济社会发展服务的意识，切实做好用地保障和土地管理工作。
(二)建立健全耕地保护责任的考核体系。进一步完善土地管理目标责任制和激励约束机制。省政府定期向各市（州）下达耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标。各市（州）人民政府每年要向省政府报告耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况。省国土资源主管部门要会同农业、监察、审计、统计等部门定期检查监督和考核各地耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况并向省政府报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰；对没有达到责任目标的，要在全省通报并责令限期补充耕地和补划基本农田。
(三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田或擅自改变基本农田用途的、未完成耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件或重要信访案件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的、违反经营性土地出让纪律规定的，要严肃追究有关政府和部门的责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由省国土资源主管部门会同有关部门另行制定。实行补充耕地监督的责任追究制，由国土资源主管部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收并对验收结果承担责任。
(四) 加强土地管理行政能力建设。深化省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要确保基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥其在土地管理和执法中的作用。国土资源主管部门要会同有关部门按照《决定》的要求组织实施“金土工程”，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络，扎实做好各项基础工作，进一步提高土地管理能力和水平。
四川省人民政府
二○○五年七月一日
【关 键 词]】物权 物上请求权 诉讼时效
我国《民法通则》和《物权法》中未明确物上请求权这个概念，也未建立起独立于侵权行为的物上请求权制度，仅仅是在个别条款中简单涉及（如《民法通则》134条），且在概念区分和性质的界定上模糊不清。至于物上请求权应否成为诉讼时效的客体，我国学者们在此方面探讨众说纷纭，至今尚无定论，而各国民法亦存有多种立法例。然而物上请求权制度是物权保护的重要方式，物上请求权应否适用诉讼时效制度，更关乎物权法深层次的制度价值，对其适用范围与适用对象之限定，无论是过宽抑或过窄，都将导致对物权法制度价值的减损甚至背离。鉴于此，笔者尝试着在对各国民法立法例与学说的分析比较基础上，结合相关理论，对物上请求权时效制度作一个较全面地分析和阐述。
一、物上请求权的一般理论
（一） 物上请求权的概念及种类
物权是一种财产权，是权利人在法律规定的范围内对一定的物享有直接支配并排除他人干涉的权利。当物权受到侵害时，权利人可以请求确认权利、停止侵害、排除防碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。一般认为，排除妨害、消除危险、返还财产及恢复原状有物上请求权之称。
我国《民法通则》和《物权法》中并未明确物上请求权这一概念，在学理上，物上请求权又称物权请求权，指物权人在其权利的实现上遇有某种妨害时，有权请求造成妨害事由发生的人排除此等妨害的权利。
（二）我国立法上对物上请求权的规定
我国《民法通则》规定了统一的诉讼时效制度(普通诉讼时效期间为2年，特殊诉讼时效期间为1年)，不论是基于违约还是基于侵权而产生的请求权均应适用诉讼时效。物上请求权是请求权的一种，亦应适用诉讼时效。然而，在现实生活中因物上请求权适用诉讼时效制度，由此产生较多的矛盾，并逐渐引起人们的关注。鉴于我国对物上请求权的诉讼时效并未作出明确的司法解释。学术界关于物上请求权的性质及是否适用时效规则存在诸多争论。
二、我国学术理论界对物上请求权时效的争议
对于物上请求权是否适用诉讼时效，法律并无定论，我国民法学者对此存在诸多争论，归纳起来共有以下三种观点：
第一种观点以王利明先生为代表，认为物上请求权不应适用诉讼时效。王利明先生指出，基于下列三点理由物上请求权不应适用诉讼时效：（1）物上请求权与物权不可分离，它与物权同命运，既然物权不适用诉讼时效，则物上请求权亦不能适用之。否则物权将变成空虚的物权无存在之价值；（2）由于物权请求权通常适用于各种持续性的侵害行为，对这些侵害行为非常难以确定其时效的起算点，因此物权请求权难以适用诉讼时效；（3）物权不适用诉讼时效，但由于取得时效可适用之，依然可以发挥防止权利上的睡眠，推动财产流转及维护经济秩序的作用。①
第二种观点以梁慧星先生为代表，认为应将不同之物上请求权区别对待。梁先生认为只有返还财产请求权与恢复原状请求权这两种物上请求权适用诉讼时效，其他的物上请求权皆不适用②。至于何以做此种区别，梁先生未作说明。
第三种观点以陈华彬博士为代表，主张已登记的不动产物权所生的物上请求权不宜因诉讼时效而消灭，但未登记的不动产物权所生的物上请求权及由动产物权所生的物上请求权则适用之③。上述学说，以第一种观点为目前的通说。
三、各国及地区关于物上请求权时效的相关规定
我国国内目前立法方面没有这方面的规定，但其他大陆法系国家和地区对此已有相当的发展：
德国：民法典第194条规定：“要求他人作为或不作为的权利(请求权)因时效而消灭。”该法又规定：“由已登记的权利所产生的请求权，不因超过时效而消灭。”依此立法之本旨，请求权均应适用消灭时效，而物权请求权也属请求权的一种，自应为消灭时效之客体，唯一的例外是已经登记的不动产之请求权不适用消灭时效。然而，2002年1月1日生效的德国债法现代化法典重点修改了德国民法典的债法和时效法。德国学者解释说，物权请求权原则上适用于收益返还、赔偿损害以及停止侵害和妨害排除的请求权。但是，对于所有权的返还请求和其他物权，新法第197条第1项将它们作为最重要的物权请求权而规定了30年的消灭时效。④
法国：依法国民法典规定，用益物权、地役权因时效而消灭，第2262条也一般规定无论对物的诉权或对人的诉权，均因30年时效而消灭。可是，判例及学说均认为此规定不适用于不动产被侵夺时所有人提起的返还之诉，在被告基于取得时效而取得所有权之前，使用人可以随时行使返还请求权。⑤
日本：日本民法并未规定物权请求权制度，仅规定了占有之诉，对物权的保护准用占有之诉之规定。不过，该国判例引入了物权请求权，理论上也一致予以承认，并努力寻找其存在的根源。但对物权请求权是否适用消灭时效并未作明确规定。日本民法第167条规定：“债权因10年间不行使而消灭；债权或所有权以外的财产权，因20年间不行使而消灭。”由此推断，消灭时效的适用范围自应包括学理上承认的物权请求权。然而日本的判例认为所有物返还请求权与所有权本身一样，不适用消灭时效。日本的学者也持相同见解。⑥
台湾省：台湾省在此问题上争议颇多，因为《台湾民法典》对物上请求权没有明确，而仅在125条规定“请求权因15年间不行使而消灭。但法律所定期间较短者，依其规定”。对其进行解释的判例认为，“民法125条所称之请求权，包括所有物返还请求权在内，此项请求权之消灭时效完成后，虽占有人之取得时效尚未完成，占有人亦得拒绝返还”。然而学说上有很大的争论。主要有以下三种意见：(1)肯定说，认为物上请求权为请求权的一种，当然也应随时效经过而消灭。(2)折衷说，认为除登记的不动产物权的物上请求权外均应适用消灭时效。(3)否定说，认为物上请求权不因时效而消灭。⑦
从以上的考察比较中可以看出，各种学说及各国、各地区立法不尽相同，亦存在相关的争论，归结起来主要有三方面：一是物上请求权的定性，不同的定性必在能否适用诉讼时效的问题上有不同的答案；二是物上请求权类型及其特性的理解，笼统将各种请求权都归于物上请求权且不关注其特性，必将会事由不清地否定物上请求权为诉讼时效客体；三是对时效制度体系和宗旨的把握，如缺乏整体评价也势必导致结论偏差。下文对此作出进一步地分析。
四、物上请求权的时效问题分析
笔者认为，物上请求权应否适用时效制度，离不开对其性质的界定。而不同类型的物上请求权，在是否适用时效制度时，因学术上对此存在较大的争议，所以在此对物上请求权的性质和类型加以阐述。与此同时，只有兼顾分析时效制度的价值功能，才能将该问题纳入一个深层次的价值层面，从而更清晰的作出判断。
（一）物上上请求权的性质
对物上请求权的性质，向来有不同的观点。有的学者认为，物上请求权是物权本身的作用，不是独立的权利。有的学者则认为，物上请求权是纯粹的债权，应适用有关债权的规定。还有的学者认为，物上请求权是一种准债权，类似于债权而又不同于债权。所谓类似于债权，是因为物权的内容在于直接支配其标的物，而物上请求权是对特定人的请求权，故不是物权的本体，而是一种类似于债权的独立权利；所谓不同于债权，是因为物上请求权附属于物权，其命运与物权相同，在物权的期间不断地派生，这种请求权虽然是对特定人的请求权，但在破产程序和强制执行程序中较一般权优先，因而又与债权不同。
1、物上请求权是请求权
所谓请求权，是指权利人请求他人（特定的人）为一定行为（作为或不作为）的权利。物上请求权在物权受到妨害时发生，它是物权人请求特定的人（妨害物权的人）为特定行为（除去妨害）的权利，属于行为请求权。它不以对物权的物的支配为内容，故不是物权的本体，而是独立于物权的一种请求权。作为请求权，物上请求权与债权有类似的性质。因而在不与物上请求权性质相抵触的范围内，可以适用债权的有关规定，如过失相抵、给付迟延、债的履行及转让等。
2、物上请求权是物权的效用。
物权作为一种法律上的权利，受到法律的保护，于受到妨害时，物权人即有排队妨害的请求权。因此，物上请求权是物权的效用，它以恢复物权的支配状态为目的，在物权存续期间不断地发生。
3、物上请求权附属于物权。
这是物上请求权作为物权的盗用的必然结果。物上请求权派生于物权，其命运与物权相同，即其发生、移转与消灭均从属于物权，不能与物权分离而单独存在。因而物上请求权不同于债权等请求权。
4、物权的请求权与债权的请求权之关系。
物权人在其标的物受到损害时，如甲的汽车撞坏了乙的房屋时，物权人有权请求侵权人赔偿损失。传统民法理论认为这是一种债权请求权，又称为损害赔偿请求权。这种请求权不是直接以物的存在为前提，而是以物权受到侵害后产生的物权人与侵权人之间的债权关系为前提的。物上请求权与损害赔偿请求权不可混为一谈。物上请求权旨在恢复物权人对其标的物的支配状态，从而使物权得以实现。损害赔偿请求权的目的在于消除损害，它是在不能恢复物的原状时，以金钱作为赔偿，补偿物权人受到的财产损失。基于侵权行为的损害赔偿，必须是实际上受有损害，即标的物的价值的减少或灭失，物上请求权则不以此为要件。在物权因他人的违法行为受到妨害时，如果有标的物的实际损害，可以同时发生损害赔偿请求权，故物上请求权与损害赔偿请求权是可以并存的。
（二）时效制度的价值功能、期间起算点和客体
时效主要指一定的事实状态在法定期间内持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律效力的法律制度。时效制度的实质在于对民事权利的限制，以维持一定稳定的社会状态。
1、诉讼时效的功能
（1）时效制度的价值功能之一在于避免因时过境迁而导致举证责任的困难。某些类型的请求权若不适用诉讼时效，则意味着任凭天长地久，只要权利人愿意，可随时运用该项请求权，这显然有悖立法的初衷。正如德国学者所言，完全不受时间约束的权利是令人吃惊的，因为随着岁月的消逝，一切都将被抹去，一切都将不复存在。当权利在如此长时间内被放弃(不使用)的情况下，仍然确认该项权利的永久性是不合理的。⑧有鉴于此，以诉讼时效制度限制权利人的请求权， 督促其及时行使权利，可以排除当事人及法庭取证的困难，从而大大降低诉讼成本，提高诉讼效率。
（2）时效制度的价值功能之二在于维护交易安全与交易秩序。“一般真正权利人得基于权利推翻现存之事实关系，回复以前之权利关系，然此事实之苟久已存在，社会谐信其为真，则维持其关系，又可维持社会之安全，此为时效制度存在之第一理由”⑨。亦即如果物权人长期怠于权利的行使，不免使人认为其有放弃该项权利的意思，于是， 一系列新的交易关系和财产秩序便会建立起来。倘若允许物权人事隔多年以后主张请求权，则势必会摧毁这些已经建立起来的交易关系和财产秩序，导致彻底的紊乱，还可能造成交易中善意第三人利益的无端受损 ，这与现代民法对交易安全优先保护的立法倾向背道而驰。因此，将物上请求权纳入诉讼时效之客体范畴，才能使法律关系得以稳固，交易安全得以保障。如果法律不规定诉讼时效问题，就意味着法律将无限期的保护当事人应享有却不行使的权利，必然使经济秩序处于长期不稳定状态，给人们的生活带来不稳定因素。
2、诉讼时效的期间起算点。
我国一般诉讼时效的期间则规定为2年，较之其他大陆法系国家而言较短，但我国却在其期间计算的起算点上作出规定:“诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害之日起计算”。即诉讼时效从当事人的主观心理出发，从其知道或推定其应当知道权利被侵害之日起计算。如甲于1998年2月18日向乙借款1000元，并于当日为乙出具欠据，双方在欠据中没有约定偿还期限。2003年2月16日，乙向法院起诉，要求甲偿还借款。此案的诉讼时效不能简单的以欠据所载日期为期间起算点，因为，乙在没有向甲主张权利并遭到拒绝前，并不知道其权利会被侵害，因此，法院应当支持乙的诉讼请求。对诉讼时效期间起算点如何理解，不仅对审判实务具有重要的意义，而且也关系到权利人的权益。
3、诉讼时效的客体。诉讼时效是指权利人在法定期间内不行使权利，就丧失了诉讼保护其实体权利的法律制度。在诉讼时效问题中，最容易成为人们争论焦点的便是它的客体问题。诉讼时效的客体就是诉讼时效的适用范围，即哪些权利适用诉讼时效。一般而言，客体的范围是由法律直接规定的，如德国和我国台湾地区规定为请求权，瑞士规定为债权，日本规定为“债权及其它非所有权之财产权” ⑩。我国《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”，因此，我国传统民法理论将诉讼时效的客体局限于请求权，其以外的权利均不适用诉讼时效。所谓请求权就是权利人为了实现自己的权利，请求他人为一定行为或不为一定行为的权利，是一种对人权、救济权。与之相对的是支配权，支配权是绝对权、对世权，即权利主体是特定的而义务主体是不特定的。债权是典型的请求权，当然适用诉讼时效；物权是典型的支配权、对世权，当然不适用诉讼时效。但当物权受到某种侵害时，物权人的权利就不再完整化、绝对化，而必须针对侵权人提出请求，因而此时的权利转化为对人权、救济权，这种转化来的权利也是请求权家族的成员，我们称之为物上请求权。
综上所述，不难看出笔者的观点，就是物上请求权是诉讼时效的客体，亦应适用诉讼时效制度，为了更进一步阐述笔者的观点，下面对物上请求权的类型分别进行论述：
1、所有物返还请求权
返还请求权虽然性质上属于物权请求权，但与债权请求权类似。和其他物权请求权相比，这种权利有两个特点：一是该权利的产生以物为他人占有之事实为前提，如果物并未为他人所占有，则不会有返还之请求。二是该权利须向相对人提出，若权利人怠于行使权利，就会造成物权关系的不确定状态，更重要的是，随着占有状态的长期持续，使得在原本不正当的状态下形成一种新的权利秩序，此时若允许权利人仍得行使返还请求权，无疑是对公信秩序的侵害，从而势必会摧毁这些已经建立起来的新的交易关系和财产秩序，导致彻底的紊乱。且此种情况下，权利人主观上亦有过失，其对自己权利的忽视程度极深，法律对其做出否定性评价并不为过。
但有的学者认为由于物权法上已有公示公信原则来保护交易安全，故依公示公信原则可获保护的范围，可作为例外，不适用诉讼时效制度。具体来说，因登记具有公示效力、对抗效力、权利推定的效力，所以基于已经登记的物权提出的返还请求权，不应当适用诉讼时效，否则，会与登记制度的效力发生冲突。这种的观点来源于我国传统民法理论中的公信力原则，即对房屋、船舶、汽车等物的所有权变更必须采用登记制度，或者说上述财产必须办理过户手续，所有权才发生转移。依此来看，这一观点本来并无不妥之处，然而，随着我国《合同法》、《侵权责任法》等法律法规的制定，此观点似乎就存在不妥之处。比如，我国《合同法》第五十二条规定，合同只有在违反了法律、行政法规的强制性规定的情形下，才是无效的。因此，在越来越多的审判实践中，法院并没有因为房屋、汽车等物没有办理过户手续而否认了物权的变更。如果认为登记之物的请求权不适用诉讼时效，则与《合同法》的相关规定相悖。
再者，我们所说法律调整的是人与人之间的关系，不是人与物之间的关系。权利体现的是社会关系。民法的所有权是基于所有物而产生的所有权人与他人的财产关系。民法上所讲的所有权，它不仅要讲所有权人对所有物的权利，主要是讲所有权人与他人的关系。民法上所有权是指所有人对特定财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，占有、使用、收益、处分是物权人的四种权能，即支配权的体现，而不是物权本身。因此，当物权人不能支配物时并不是说物权人就不是物的所有人，只不过是由于物权人怠于行使请求权而带来了其丧失支配权的后果，二者不能混为一谈。
2、排除妨害请求权和消除危险请求权适用诉讼时效制度之规则
有的学者认为对于排除妨害请求权和消除危险请求权均不宜适用诉讼时效。理由是这两种请求权通常适用于各种持续性的侵害行为，对持续性的侵害行为，纵使权利人获知权利被侵害的事实后久未主张权利，但由于侵害行为仍在继续，对这些侵害行为非常难以确定其时效的起算点。如果给权利人的诉讼权利定一个时限，势必会造成权利人丧失保护，而侵害人行为合法化的后果。但是，前面我已谈到诉讼时效功能是稳定社会经济秩序、督促权利人行使权利、避免案件证据收集的困难，如果不适用诉讼时效则怂恿物权人无限期的怠于行使权利，一旦物权人于几十年后行使权利必然给案件审理带来困难。在前后矛盾及利益的取舍上，我认为其适用时效制度利大于弊。
3、恢复原状请求权适用诉讼时效制度之规则
四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见
四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见
川府发［2005］15号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）是进一步深化改革，落实最严格的土地管理制度的重大决策，是实现四川发展新跨越，全面建设小康社会的重要保障，意义重大，各地、各部门必须认真贯彻执行。现结合我省实际，提出如下意见。
一、以科学发展观为指导，明确严格土地管理的指导思想和目标任务
（一）充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性。土地问题关系国家粮食安全、社会稳定和经济平稳运行。严格土地管理，是由基本国情和省情决定的，是树立和落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措，也是节约土地资源，遏制耕地减少势头，更加科学合理利用资源的现实要求。各地、各部门一定要站在全局和战略的高度，从国情省情出发，按照确保国家粮食安全，走新型工业化道路，加快城镇化进程，维护人民群众利益和社会稳定，巩固宏观调控成果的要求，充分认识严格土地管理和保护耕地的极端重要性和紧迫性，真正把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，统一到落实最严格的土地管理制度上来。
（二）进一步明确严格土地管理的指导思想和目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领土地管理工作，从增强执政能力和提高依法行政水平的高度，坚决贯彻落实《决定》，正确处理保障发展和保护资源的关系，严格依法管理土地，切实保护耕地特别是基本农田，大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，加大土地资产运营力度，积极推进土地利用方式和管理方式转变，不断提高土地资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用水平。注重运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，从体制、机制、法制、政策等方面，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合国情省情的最严格的土地管理制度，严格保护土地，促进持续发展，维护合法权益，调控土地供应，有效服务社会。
（三）认真学习宣传《决定》，牢固树立遵守土地法律法规的意识。《决定》从严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面作出了一系列新的重要规定。各地要认真组织学习并做好宣传工作。省国土资源主管部门要积极与有关部门协商，研究制订我省各级政府领导干部及国土资源主管部门领导干部土地管理法制学习教育活动的方案和考核制度并组织实施。通过学习宣传教育，进一步增强各级领导干部依法管地的意识，提高依法管地的水平和能力；进一步增强依法用地的意识，在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
二、严格执行土地管理法律法规，全面贯彻落实《决定》
（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。要以耕地保护为重点，以基本农田保护为核心，认真做好土地利用总体规划的实施管理并根据国务院部署开展修编工作。各地要对上轮土地利用总体规划实施情况进行认真评估，为下轮土地利用总体规划修编做好准备。土地利用总体规划修编以地籍详查资料为依据。依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。严禁在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。新设立各类开发区（园区）必须符合土地利用总体规划和城市总体规划并经国务院或省政府批准。经清理审核后保留的开发区（园区），要按照“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则严格用地审核。不符合土地利用总体规划和城市总体规划且已取消的开发区（园区）或未经批准擅自设立的开发区（园区），不得批准用地。严格土地利用总体规划的修改，切实维护土地利用总体规划的严肃性、权威性。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
（二）加强土地利用计划和建设项目用地预审管理，提高建设用地报批效率。严格执行《决定》和国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第26号）、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号），从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。凡不符合规划、不符合国家产业政策或者没有农用地转用指标的建设项目，不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准、备案或审批建设项目时，必须附国土资源主管部门预审意见。建设项目预审批准文件两年内有效。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
对国务院和省政府批准的能源交通水利等基础设施建设项目；总投资在1亿元以上，且投资密度每亩150万元以上工业项目；国家和省级高新技术开发区内总投资在5000万元以上，且投资密度每亩150万元以上的高新技术产业化项目；对市（州）国民经济和社会发展有重大影响的，总投资在1亿元以上的招商引资生产型和基础设施项目用地，按照“先期介入、预审协调、快速办理”的原则，建立“绿色通道”。具体办法按《四川省人民政府关于保障工业用地促进经济发展的若干意见》（川府发〔2003〕28号）的规定办理。
(三)完善征地补偿和安置制度，维护被征地农民的合法权益。认真执行土地管理法律法规和国土资源部《关于印发〈完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号），按照《决定》的要求健全征地程序，加强征地实施过程监管。县级以上人民政府要严格依照现行法律法规和省委、省政府有关规定对被征地农村集体经济组织和农户支付土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，对符合规定的失地无业农民实行低保、失业保险，有条件的还应逐步落实养老保险和医疗保险。政府土地收益应首先用于失地无业农民社会保障和就业培训，其具体比例或额度由市、县政府制定。各市（州）政府每年要向省政府报告土地收益用于失地无业农民社会保障和就业培训支付情况。土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费要依法足额及时支付给被征地集体经济组织和被征地农民。根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，全征全转、撤销建制的，土地补偿费经该集体经济组织2/3以上的成员同意，可直接支付给被征地农户；部分征收的，土地补偿费支付给被征地集体经济组织，由该集体经济组织按照主要用于被征地农户的原则和村务公开的规定合理分配；法律法规另有规定的除外。被征地的农村集体经济组织应将征地补偿费用的收支和分配情况向本集体经济组织成员公布，接受监督。监察、农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。征地补偿、补助费用不得拖欠。对拖欠达3个月以上的市、县暂停农地转用和征收土地审批。征地补偿、补助费用未依法足额及时支付的，被征地集体经济组织和农户有权拒绝交付土地。各地要按照《决定》要求切实做好被征地农民的安置工作。
根据《决定》要求，省政府将制订各市、县征地统一年产值标准。各县（市、区）要组织国土、统计、工商、物价等部门依照有关法律法规要求广泛征求意见，按规定组织听证，初拟当地征地统一年产值标准报市（州）政府，经市（州）政府审核和审定后报省政府，为省政府制订全省各市、县征地的统一年产值标准提供依据。条件成熟时，省政府还将制订各县（市、区）征地区片综合价。各市（州）要按规定尽快制订新的地上附着物和青苗补偿费补偿标准，报省政府批准后执行。大中型水利水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行。
(四)加强土地开发整理工作。土地开发整理工作要以整理为重点，切实搞好项目的规划设计和预算审查并严格实施。各地要把土地开发整理作为服务“三农”，保障经济发展用地的一项重要工作抓紧抓好并将其纳入政府和国土资源主管部门的目标考核。国土资源主管部门要积极与发展改革、财政、农业、林业、水利、环保等部门协调，将土地开发整理项目与中低产田改造、以工代赈、移民安置、小流域治理、生态工程等项目相结合，多渠道多方式地开展本地区土地开发整理工作，防止土地污染，努力提高耕地质量。
各地要认真贯彻落实省财政厅、省国土资源厅、中国人民银行成都分行《转发财政部、国土资源部用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法的通知》（川财综〔2004〕43号）的规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按不低于土地出让金平均纯收益的15%的比例确定。
(五)盘活存量土地，严禁闲置土地。清理、盘活存量和闲置土地，重点应放在闲置的经营性用地、低效利用的工业用地和划拨土地、大学等教育用地、工业园区的闲置土地以及破产企业、停建项目的土地，准确掌握存量土地和闲置土地的分布现状、闲置原因，不留死角和空白。对存量土地要按照城市规划确定的用途纳入政府土地储备库并及时开发整理，尽快形成供地条件。对已签订供地协议或意向性供地协议的存量土地，要进行全面清理。属于经营性用地的一律实行招标拍卖挂牌出让，属禁止性的项目不供地，资金不落实的不供地，不符合供地要求、不符合产业政策的项目意向性供地，一律解除协议，重新安排使用。可以供地的项目，要按照节约用地原则重新核定土地供应量。对不符合城市规划要求，影响城市功能分区和产业布局的项目，该调整供地的要重新调整。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。对存量土地有限或结构不合理的县（市、区）引进的项目，积极探索异地安排在存量土地较多的集中发展区域的办法，形成集聚效应。对闲置土地要依法按程序处置。闲置两年以上的，必须依法收回；对闲置不满两年的，必须征收土地闲置费，可以收回的要收回，该动工的限期动工建设，该调整使用的重新调整使用。
国务院《决定》下发后经依法批准农地转用和征收土地，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。国务院《决定》下发前经依法批准农地转用和征收（征用）土地，但还未实施具体征地或用地行为的，从国务院《决定》下发时起算，满两年仍未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。
(六)严格保护基本农田，强化土地用途管制。严格限制农用地转为非农业建设用地，严禁擅自占用基本农田进行非农建设，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变并落实到地块和农户。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义占用基本农田变相从事房地产开发。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
各类建设用地不得擅自改变土地用途。为实施城市规划需要改变土地用途的，经依法批准后，由土地所在地的市、县政府对划拨土地依法予以收回，对出让土地按原用途评估价收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。国有企业改制成非国有企业，不改变土地用途的原有土地，由市、县政府依法办理出让手续；改变用途以及企业破产或迁移的原有土地，由市、县政府依法收回或收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。划拨土地不改变用途的，可以依法办理出让手续并按市场价补缴土地出让金。依法取得的土地上原经批准已建的地上建筑物用途与土地用途不一致的，可以依法补办出让手续或重新签订土地出让合同并按改变用途后的市场价补缴土地出让金。对擅自改变土地用途或者擅自改变地上建筑物用途导致土地用途改变的单位和个人，应依法严肃查处。
加强土地利用全程管理，严格执行土地出让合同。除工业用地外，以出让方式获得的土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金，重新签订土地出让合同。对划拨土地和工业用地等协议出让土地应在划拨用地决定书和土地出让合同中明确土地用途、容积率等使用条件并要求不得改变用途，否则由政府依法或按约定收回。
（七）加强土地产权管理。土地产权管理以土地登记为基础。各地要充分利用现代高新技术手段建立和完善土地统一调查、登记和统计制度，确保土地数据的真实性和及时性。要依法对土地所有权和使用权进行登记，加快对房改房土地使用权的登记颁证工作，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
(八)加大土地资产运营力度，规范土地市场行为。大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置和价格形成中的基础性作用，运用市场机制抑制多占、滥占和浪费土地。按照非饱和适度供地原则控制土地供应总量，完善规划条件，优化供地结构，提高土地资产运营质量，增加土地单位面积收益。大力提高有偿出让、市场化供地和拍卖比例，经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌出让并以拍卖为主，限制挂牌，其中商品住宅用地全部以拍卖方式出让。要采用招标、比选、竞争性谈判等竞争方式选择土地整理实施机构和土地评估机构。建立健全土地资产运营的体制、工作机制和土地统一管理、土地收购储备、土地公开交易、土地地价管理、土地市场管理、土地收益管理以及土地资产运营统计、信息发布、驻场监督、档案抽查等制度，加快建立和完善土地有形市场，加强土地资产运营的全程管理。严格界定经营性用地和工业用地，严格划拨用地范围、标准和用途。经营性基础设施用地要逐步推行有偿使用，积极探索工业用地招拍挂出让的办法。各地要按照“收支两条线”的原则强化土地资产运营的资金管理，对土地出让收入要及时足额入库，纳入财政综合预算管理，不得减、免、缓。对未实行收支两条线的部门要追究有关责任人的责任。对利用土地融资的资金要专款专用、封闭管理，不得挪用，确保资金安全。
根据《决定》要求，省政府重申：基准地价以外的区域，协议出让最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；基准地价以内的区域，协议出让价格最低不得低于基准地价的70%，且政府收取的出让金不得低于基准地价的20%。违反规定低价出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(九)大力推进节约和集约用地。发展工业要按照走新型工业化道路的总要求，从有利于高效利用，节约用地出发，鼓励新型工业项目向工业园区聚集，促进产品链的上下延伸和横向整合，优化产业布局。新上项目首先要利用现有存量土地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。各地、各有关部门要严格执行国土资源部《关于印发和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号），按照集约用地的原则严格控制厂区绿化率，决不允许以建“花园式工厂”为名圈占土地。要加快标准厂房建设，大力推广标准厂房招商，引导中小企业项目进入多层标准厂房，提高土地容积率。标准厂房用途不得改变。要建立健全土地集约利用评价考核指标体系，对工业项目建设用地进一步推行投资密度、容积率和产出效率等控制指标，提高土地集约利用水平。
城镇建设要严格执行土地利用总体规划、城市总体规划，节约和集约用地。各类建设项目必须严格按照用地规划设计条件进行建设；不准超标准建宽马路、大广场；继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地审批。
根据国务院《决定》要求，依照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地并严格执行工程项目建设用地定额标准，具体实施办法由省国土资源主管部门制定。
（十）加强村镇建设用地管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。坚决杜绝未经批准占用土地的现象。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。进行“村改居”需将农民集体所有土地转为国有土地的，必须依法办理手续。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡镇工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
(十一)巩固土地市场秩序治理整顿成果，继续严格依法查处违法案件。继续深化土地市场治理整顿工作，巩固成果，防止“反弹”。对2003年以来清理出来的问题要依法严肃处理，绝不能以罚代法、搞下不为例。坚决纠正违法用地只通过罚款补办手续的行为；确需补办手续的，严格按照国务院《决定》的有关规定办理。要严格按照土地管理法律法规和国务院《决定》要求，着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。加大土地管理执法监察力度，国土资源主管部门要与纪检、监察、公安、检察机关密切配合，集中查处一批土地违法的大案要案，依法追究有关责任人的行政责任和刑事责任。积极开展动态巡查，扩大卫星监测范围，提高综合执法能力。建立土地管理执法监察黄牌警告制度，凡被黄牌警告两次的市、县，暂停农地转用和土地征收审批，具体办法由省国土资源主管部门制定。
三、建立完善土地管理的责任制度
(一)进一步明确各级政府土地管理的责任。盘活存量建设用地的权力和利益在各地，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，组织本行政区域内耕地占补平衡并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各地要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让金等必须依法按规定使用，不能用于平衡财政预算。按照国土资源管理体制改革的要求，各级政府要积极支持各级国土资源主管部门依法行政，有效开展工作；各级国土资源主管部门要进一步强化为地方经济社会发展服务的意识，切实做好用地保障和土地管理工作。
(二)建立健全耕地保护责任的考核体系。进一步完善土地管理目标责任制和激励约束机制。省政府定期向各市（州）下达耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标。各市（州）人民政府每年要向省政府报告耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况。省国土资源主管部门要会同农业、监察、审计、统计等部门定期检查监督和考核各地耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况并向省政府报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰；对没有达到责任目标的，要在全省通报并责令限期补充耕地和补划基本农田。
(三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田或擅自改变基本农田用途的、未完成耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件或重要信访案件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的、违反经营性土地出让纪律规定的，要严肃追究有关政府和部门的责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由省国土资源主管部门会同有关部门另行制定。实行补充耕地监督的责任追究制，由国土资源主管部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收并对验收结果承担责任。
(四) 加强土地管理行政能力建设。深化省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要确保基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥其在土地管理和执法中的作用。国土资源主管部门要会同有关部门按照《决定》的要求组织实施“金土工程”，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络，扎实做好各项基础工作，进一步提高土地管理能力和水平。
四川省人民政府
二○○五年七月一日
