哈尔滨市教育局关于印发《哈尔滨市小学生综合素质评价实施意见（试行）》的通知

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陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省突发事件应急预案管理暂行办法的通知

陕政办发 〔2009〕125号


各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年八月七日


陕西省突发事件应急预案管理暂行办法


　　第一章　总　则

　　第一条　为规范全省突发事件应急预案（以下简称应急预案）管理工作，增强应急预案的科学性、针对性和可操作性，全面提高应急预案体系建设水平，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条　应急预案是各市、各部门、各单位为预防和处置可能发生的突发事件，预先制定的工作计划或行动方案。

　　第三条　应急预案管理是规划、组织、指导、检查应急预案体系建设的重要工作，包括预案编制、审批、发布、演练、修订、宣传、培训等环节。

　　第四条　应急预案管理工作应当坚持统一规划、分类指导、分级负责、属地为主、科学管理的原则。

　　第五条　全省各级应急管理办公室（以下简称应急办）负责应急预案管理，制定本辖区应急预案体系建设规划，指导、检查应急预案编制、实施工作。

　　第六条　各级政府、各工作部门必须高度重视应急预案管理工作，在财政预算中列支专项经费，为预案编制、宣传、培训、演练工作提供人力和资金保障。

　　第二章　应急预案种类和内容

　　第七条　应急预案体系包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、市县应急预案、基层组织和单位应急预案、重大活动应急预案六类。

　　（一）省级总体应急预案是我省应对特别重大、重大、较大、一般突发公共事件的规范性文件，总体阐述陕西省应急方针、政策、应急组织机构、及相应的职责和应急行动的总体思路。

　　（二）省级专项应急预案是省政府及其有关部门为应对某一类型、或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的行动方案。由省政府有关部门牵头制定，报省政府批准后实施。专项应急预案是在总体应急预案的基础上充分考虑了某种特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有比较强的针对性。

　　（三）省级部门应急预案是省政府各部门根据省级总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的行动方案，由有关部门制定印发，报当地政府备案，针对性更强。

　　（四）市县应急预案是设区市及县级人民政府制定的总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案等。

　　（五）基层组织和单位应急预案是指乡镇（街道办事处）、村委会（社区）、学校及各类企事业单位为应对各类突发事件而制定的具体行动方案。

　　（六）重大活动应急预案是指举办大型会展和文化体育等重大活动时，主办单位针对可能发生的紧急情况制定的紧急行动方案。

　　第八条　应急预案内容主要包括总则、组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施、监督管理、附则、附件等。

　　（一）总则。包括风险隐患分析、编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等。

　　（二）组织指挥体系与职责。包括突发事件应对的领导机构、工作机构、现场指挥机构、专家组的组成及其职责等。

　　（三）预防与监测预警。包括监控、排查风险隐患等应急准备措施、可以预警的突发事件的预警分级标准、预警信息发布或解除程序等。

　　（四）处置程序与措施。包括信息报告与发布、应急预案启动、分级响应、先期处置、分级应急和应急结束的程序与措施等。

　　（五）应急保障措施。包括资金、物资、技术、通信、治安、应急队伍、社会动员、交通和医疗卫生救援保障等。

　　（六）恢复与重建措施。包括善后处置、调查评估、恢复与重建、信息发布等。

　　（七）监督管理。包括应急预案学习、宣传、培训、演练及责任、奖惩等管理内容。

　　（八）附则。包括名词术语解释、预案生效时间等。
　
　　（九）附件。包括应急处置工作流程图、应急处置联系人和联系方式、应急资源情况一览表和相关应急预案名录等。

　　第九条　各类应急预案应根据其不同功能和作用，科学确定内容，做到切合实际，重点突出、易于操作、科学实用。

　　（一）总体应急预案应当突出原则性、指导性，着重对突发事件分类分级、工作原则、预案体系、组织机构、运行机制、应急保障等内容做出原则规定。

　　（二）专项应急预案应当对突发事件的类型级别、处置机构、应对方式、措施、程序等做出明确、具体规定。

　　（三）部门应急预案应当按照其职能，落实岗位责任，明确应对突发事件职责权限、工作任务和应对措施。

　　（四）基层单位应急预案应当着重规定突发事件发生后先期处置的具体程序和措施，力求做到简明扼要、好记管用。

　　（五）重大活动应急预案应当针对活动中可能出现的突发事件，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施做出安排，防患于未然。

　　第三章　应急预案编制

　　第十条　编制应急预案应遵行以下原则：

　　（一）合法性原则。符合有关法律、法规及其他有关规定，充分体现以人为本，预防为主、预防与处置相结合等应急管理的工作原则。

　　（二）可行性原则。认真进行风险评估，全面分析应急资源需求与现状，力求应急措施明确具体、符合处置突发事件的实际，便于操作。

　　（三）简便性原则。内容完整，格式规范，重点突出，结构严谨，条理清楚，表述准确，简便易行。

　　（四）协调性原则。加强与应急预案相关部门的协调与沟通，确保上下级应急预案之间和同一层面应急预案之间的衔接协调，增强应急预案体系的协调性。

　　第十一条　编制应急预案应当遵循以下步骤：

　　（一）成立应急预案编写小组；

　　（二）开展风险分析研判；

　　（三）进行应急能力评估；

　　（四）组织起草；

　　（五）评审；

　　（六）审批；

　　（七）发布。

　　第十二条　省级总体应急预案的编制程序：

　　（一）省应急办负责组织起草；

　　（二）征求各设区市、省级相关部门和省应急管理专家组意见；

　　（三）组织专家评审；

　　（四）省应急办将总体应急预案连同专家评审意见及意见采纳情况说明、应急预案涉及的相关法律法规一并报省政府办公厅核审后提交省政府常务会议审定。

　　第十三条　省级专项应急预案的编制程序：

　　（一）由省级专项应急预案牵头部门商责任部门负责起草；

　　（二）征求应急预案涉及相关单位的意见；

　　（三）起草单位会同省应急办组织专家评审；

　　（四）报省政府审定。

　　第十四条　省级部门应急预案的编制程序：

　　（一）省级有关部门负责起草；

　　（二）起草单位组织评审；

　　（三）报省政府分管领导审定。

　　第十五条　设区市、县级人民政府总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案参照省级对应应急预案的编发程序办理。

　　第十六条　基层应急预案由基层组织和单位负责起草、组织评审、征求意见，报其主管部门或上一级政府审批。

　　第十七条　重大活动应急预案按照“谁主办谁负责”的原则，由主办或承办单位负责起草。由省委、省政府主办或承办的省级大型活动应急预案，参照省级专项应急预案的编制程序办理。由省级相关部门、单位主办或承办的大型活动应急预案，参照省级部门应急预案的编制程序办理。

　　第十八条　总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案应编制简本或操作手册。

　　第四章　应急预案发布与备案
　
　　第十九条　省级总体应急预案以省政府文件印发。省级专项应急预案以省政府办公厅文件印发，并冠“经省政府同意”。省级部门应急预案以本部门文件印发。基层组织和单位应急预案以编制单位名义印发。重大活动应急预案由活动主办或承办单位印发。

　　第二十条　总体应急预案报上一级政府备案。省级专项应急预案、部门应急预案报上一级政府相关部门和本级应急办备案。基层单位应急预案报所在地县级应急办备案。重大活动应急预案，均需于举办活动3天前报送上一级政府或主管部门备案。

　　第二十一条　报送应急预案应以书面文件一式5份，并附电子文档（WORD格式）。

　　第二十二条　各类应急预案应及时向社会公布。对确需保密的应急预案，按有关保密规定执行。

　　第五章　应急预案演练与修订

　　第二十三条　应急预案发布后，预案编制部门和单位应当及时组织预案演练，通过演练检验预案、完善预案、磨合机制、锻炼队伍。
　
　　第二十四条　应急预案演练应当坚持“统一规划，分项实施，突出实战，适应需求”的原则，按照计划准备、组织实施、评估总结三个阶段进行。

　　第二十五条　专项应急预案演练原则上三年组织一次。部门应急预案演练原则上二年组织一次。基层应急预案演练应当每年组织一次，大型活动应急预案演练可适时组织。演练可采取实战演练、模拟演练、桌面推演、计算机演练等形式。

　　第二十六条　省、市、县应急办根据辖区内各部门、单位上报的应急预案演练计划，统筹安排本级政府专项应急预案演练计划，指导、督促有关部门、单位落实演练计划，并派员参加演练活动。

　　第二十七条　应急预案演练前，组织实施演练的部门、单位必须制定应急预案演练方案。演练方案应当包括演练名称、演练队伍及人员、演练装备、器材、物资保障标准、演练经费来源、演练程序与方法、演练目标等内容。应急预案演练方案应当在演练开始前20天报同级政府应急办审核。

　　第二十八条　应急预案演练结束后，组织实施单位应当进行评估，评估报告于15日内报同级政府应急办和上一级政府主管部门。

　　第二十九条　应急预案编制部门、单位应根据实际需要和情势变化，针对应急预案演练中发现的问题，及时修订预案。

　　总体应急预案适时进行修订，专项应急预案、部门应急预案原则上每三年修订一次，基层组织和单位应急预案根据实际情况及时修订。

　　第三十条　修订中涉及组织职责、工作流程、预警和事件等级指标等变化时，应按本办法规定的编制应急预案的程序办理；其他修订由应急预案编制单位将变更部分报本级应急办备案。
　　
　　第六章　应急预案宣传与培训
　
　　第三十一条　各级政府、各部门、各单位应当加强应急预案宣传、培训工作，使各级领导、应急管理人员和广大人民群众熟悉、掌握、了解应急预案内容和要求。

　　第三十二条　总体应急预案、专项应急预案的牵头部门应在应急预案批准发布20天内，将该应急预案的要点解读、宣传通稿和应急预案简本报本级政府应急办，由应急办会同同级宣传部门审核，经本级政府分管领导同志批准后，通过媒体向社会发布。

　　其他应急预案，由起草部门或单位编制应急预案简本，做好宣传解读工作。

　　第三十三条　各级政府应当把应急预案及相关应急管理知识作为公务员培训的内容，加强对领导干部的教育培训。

　　应急预案培训工作原则上纳入应急管理业务培训计划，由各级应急办商本级组织、人事部门组织实施。

　　第七章　应急预案检查

　　第三十四条　各级应急办应加强对应急预案管理工作督促检查。检查的主要内容包括：预案编制、指挥机构、应急准备、应急保障、宣传演练、信息报送和常态管理等。

　　第三十五条　建立应急预案管理工作评比考核机制，将其纳入应急管理工作考核内容，表彰奖励先进。

　　第三十六条　对未按照规定编制、修订应急预案的，或未按应急预案规定履行相关职责，造成严重后果的，依据有关法律法规及规定，追究相关单位和当事人责任。


　　第八章　附则
　　
　　第三十七条　本办法适用于本省辖区内各级政府、各部门、各单位。

　　第三十八条　本办法自2009年10月1日起施行。




【内容摘要】我国已于2007年制定了企业破产法，同时最高人民法院于2011年制定了相应的司法解释，但当前我国经济发展已处在产业结构调整的紧要关头，许多企业在经济升级的潮流中难免会退出经济的舞台，而企业退出市场经济的途径之一是依照破产法的规定进行破产清算，但在破产法施行的过程中，目前企业的破产清算已经暴露了部分问题，本文着眼于在作为保证人破产的情况下，身为债权人如何依法在保证人破产的情况维护自己的合法权益。
【关键词】保证人 破产程序 清算 债权人

一、问题的提出及意义
破产法是市场经济国家最为重要的法律之一，对市场经济秩序起到关键性的保障作用。随着我国市场经济的不断发展，企业破产案件逐渐增加，《中华人民共和国企业破产法》于2007年6月1日起正式施行后，在平衡债权人和债务人利益，稳定市场经济秩序方面存在重大意义。但是，在施行过程中，其也暴露出一些亟待解决的问题。根据现行破产法的规定，保证人只有在破产宣告前就已经判决确认的担保债权才能成为破产债权。 那么，作为保证人进入破产清算程序后，未经判决确认的债权能否参与债权申报、破产财产的分配？以及诉讼或仲裁管辖如何确定等问题进行探讨。
二、在保证人破产的情况下，债权人向人民法院或仲裁机构起诉债务人及保证人，该如何确定管辖机构。
笔者最近遇到一个案例：保证人进入破产清算，债权人与主债务人就管辖约定了仲裁方式，于是债权人对债务人、保证人向仲裁机构提起仲裁，作为保证人的破产管理人根据《企业破产法》第二十一条的规定向仲裁机构提出管辖异议，同时要求受理破产的法院向仲裁机构发函要求移送案件。根据《企业破产法》第二十一条的规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起。”在破产程序进行中，可能会发生与破产案件相关的许多诉讼或仲裁案件，为了更好的处理与破产有关的案件，提高破产进展的速度，我国才制定了上述法律规定。那么是否所有与破产有关的涉诉的案件均必须移送给受理破产申请的法院呢？管辖级别又该如何确定？认为应该区分不同情况。
第一，在保证人破产的情况下，如果债权人向人民法院起诉债务人及保证人，依照上述规定，无论债权人起诉的标的大小，均应移送给受理破产申请的人民法院审理。因为上述规定属管辖恒定，已不再区分案件标的大小，对于破产案件的民事诉讼已经突破了固有的管辖原则，之所以这样规定是便于提高处理破产案件的进程速度，有利于人民法院理清破产人的债权债务。
第二，在保证人破产的情况下，如果债权人与债务人约定了仲裁管辖，而保证人与债权人未就管辖进行任何约定，根据担保法的司法解释，从合同的管辖应依据主合同的管辖而定，也就说仲裁机构有权对上述案件进行管辖。与《企业破产法》第二十一条的规定不存在冲突，笔者从当事人意思自治原则、企业破产法的体系上以及民事诉讼与仲裁的关系上进行分析。理由如下：
首先，在保证人破产的情况下，债权人与主债务人就管辖方式约定了仲裁的情况下，保证人无权要求将案件移送给受理破产申请的法院，因为仲裁机构之所以取得管辖是基于债权人与主债务人的约定，这是双方当事人的意思自治表现，如果将该案件移送，那么将否定双方当事人的意志，用从合同的法律关系否定主合同的法律约定，不利于市场交易的稳定，并将严重加重当事人的诉累。
其次，从企业破产法的第二十条：“人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。”及第二十一条“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起。”的规定可以看出，企业破产法的立法者明显区分了民事诉讼与仲裁之间的关系，即民事诉讼与仲裁是解决纠纷的两种完全不同的机制，不能等同。
最后，我国分别制定了《民事诉讼法》及《仲裁法》，为何分开制定两部法律，这正是出于民事诉讼与仲裁是完全不同的两大纠纷解决机制。一个带有浓重的公权力色彩，一个是经许可成立的民间组织。二者的解决法律纠纷程序存在重大差异，存在严重的排斥性。
因此，《企业破产法》第二十一条的规定只是针对有关债务人涉诉民事诉讼的，在债权人与债务人、保证人约定仲裁的情况下，仲裁机构无需向受理破产申请的法院移送案件。
三、保证人破产后，债权人所享有债权是否能够确认为破产债权。
破产债权既可以是现实已经存在的债权，也可以是或然债权。在债权人对债务人的债权是现实已存在的债权情况下，当债务人破产时，债权人当然可以申报债权。而保证债权是或然债权，在保证债权中，有区分一般保证债权和连带保证债权。在一般保证中，保证人承担保证责任的前提是主债务人的财产执行完毕前不足以清偿债务。在连带责任保证中，债权人可以随时要求保证人履行清偿债务的义务。但无论对于一般保证债权还是连带保证债权，保证人是否承担保证责任以及承担多大的保证责任均存在不确定性。那么当保证人破产时，身为债权人能否申报债权并确认为破产债权呢？
根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第55条第1款第（10）项的规定：“债务人为保证人的，在破产宣告前已经被生效的法律文书确定承担的保证责任；”根据上述法条的规定，凡是债权人没有取得确定保证责任的生效法律文书而申报债权的，不得作为破产债权。因此仅承认已经得到债权确认数额的或然债权才属于破产债权，也就是将或然债权变为现实债权后，才属于破产债权。所谓的或然债权确定为现实债权，就是要求以生效的法律文书确定下来。上述规定存在一个令人不可理解的矛盾，如果破产债务人为一般保证人的，那么只有在司法机关无法执行主债务人财产的情况下，破产债务人才承担保证责任。也就是说，在司法机关判决主债务人承担还款义务，一般保证人承担一般保证责任，在司法机关未就主债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，此时，作为破产的一般保证人是否需要最终承担保证责任尚不确定，换句话说，虽然一般保证责任已被生效法律文书确定，但是作为破产的一般保证人承担该保证责任存在一定的或然性。
但是笔者认为上述规定存在一刀切的情况，在破产宣告后，虽然债权人享有依法申报债权的权利，但却不能成为破产债权，保证的目的所在是为了保证债权能够得到充分的偿还，按照上述规定，保证担保已经完全失去了本质意义。其次，在主债务人没有任何有效资产的情况下（譬如现在的贸易公司之类的空壳公司），而保证人存有资产，但又破产的情况下，上述规定使得在破产宣告前未经审判确认的债权成为一纸空文，对于债权人来说无疑是丧失了最后一根救命的稻草。这对于债权人来说是不公平的。
鉴于上述情况，笔者认为应该区分不同的情况：
笔者认为在保证人为一般保证责任的情况下，债权人可以申报债权，但是不能作为破产债权，因为一般保证责任的担保人在债务人的财产未彻底执行完毕之前，一般保证人无需承担保证责任，保证责任长期处于无法确定的情况下，这无疑会给破产企业的清算带来负面的影响，不利于快速推进破产企业清算程序的进行，当然符合《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第55条第1款第（10）项规定的一般保证责任除外。
但在保证人为连带责任保证的情况下，此时债务人与保证人所承担的权利义务均是同等的，作为债权人可以随时要求任何一方履行还款的义务，从该角度上讲，债务人与保证人的主体地位相对于债权人是一致的。因此，笔者认为：
第一，在连带保证人破产时，连带保证人的诉讼或仲裁在破产程序开始前已经发生，但尚未取得生效法律文书的，债权人可以申报为临时破产债权，人民法院待诉讼终结后依照法院判决仲裁裁决结果确定相应数额。诉讼终结前破产财产分配已经开始的，可由破产管理人在破产财产分配时按破产债权清偿比率进行预留。
第二，连带保证人破产时，债权人与债务人、连带保证人之间的债权债务关系未形成诉讼或仲裁的，债权人仍可以向破产管理人申报债权。如果主债务已经到期，人民法院应当按照《破产法》的相关规定对该债权进行审查，如债务人或者其他债权人提出异议，则应按债权确认程序进行确认。如主债务还未到履行期的，因连带保证人是否承担保证责任尚不确定，此时应先确认为临时破产债权，待主债务到期后再确定为正式的破产债权。如果主债务在破产财产分配时仍未到履行期的，人民法院应对债权人可能在破产分配中受偿的数额进行预留。
无论是破产法还是担保法，均是以维护债权人的利益为出发点，连带保证债权在未被确定为现实债权前，将其确定为临时债权或对其所应有的份额进行预留，有利于保护债权人的利益，这也是为了最大程度的发挥担保制度的作用，同时也体现了破产情况下公平参与分配的权利。
综上，笔者以为，根据现行破产法的规定，不能足以保证债权人的利益，建议立法者对上述规定予以修改，并根据司法实践的情况予以增加相应的条款，才能更好的维护社会经济的发展。

参考文献：
1、参考书目（著作）：邢立新：《最新企业破产法实务精答》，法律出版社，2007年6月。
2、参考书目（著作）：李国光：《新企业破产法条文释义》，人民法院出版社，2008年2月。
3、参考书目（论文）：李永军：我国《企业破产法》上破产程序开始的效力及其反思，北大法律信息网，2011年。

（作者：邵有 作者单位：江西华星律师事务所）