住房和城乡建设部关于废止《城市燃气安全管理规定》、《城市燃气管理办法》和修改《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》的决定

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环境保护部办公厅


关于印发《矿山环境监察指南（试行）》的通知



各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），副省级城市环境保护局，新疆生产建设兵团环境保护局，各环境保护督查中心：

　　为加大对矿产资源开发的环境保护执法力度，实现矿山现场环境监管的规范化、精细化和高效化，我部组织编制了《矿山环境监察指南（试行）》。现印发给你们，作为现场环境监察参考依据。

　　

　　附件：矿山环境监察指南（试行）
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201302/W020130220376328913874.pdf

　　

　　环境保护部办公厅

　　2013年2月7日





附件


矿山环境监察指南 （ 试 行 ）


前 言
　　　本指南介绍了矿山企业开发利用矿产资源主要方式、产生环境 污染和生态破坏的环节，以及探矿、采矿和选矿生产过程中污染防 治与生态保护措施，分析了现场环境监察的要点，供

环境监察人员 现场执法参考使用，不具有强制性。
　　　本指南所列矿山企业的相关管理信息和矿山开发活动，只考虑 了一般矿山企业情形，个别矿种资源的特殊情形可能没有涉及或略 有出入。指南中“2.监察工作依据”所列法律、法规

、规章、政策、 标准更新后，以其最新版本为准。
　　　本指南适用于全国各级环境监察机构对矿山企业（包括探矿、 采矿、选矿企业和探、采、选一体化的矿山企业）实施的现场环境 监察工作。
本指南为首次发布。
　　　本指南起草单位为湖南省环境监察总队、长沙环境保护职业技 术学院。
本指南由环境保护部环境监察局组织制订。
本指南由环境保护部负责解释。




目 录

1 适用范围……………………………………………………………………6
2 监察依据……………………………………………………………………6
2.1 法律………………………………………………………………6
2.2 法规…………………………………………………………………6
2.3 规章…………………………………………………………………7
2.4 政策性文件…………………………………………………………8
2.5 标准规范……………………………………………………………9
3 术语和定义…………………………………………………………………9
3.1 矿山…………………………………………………………………9
3.2 矿山开发……………………………………………………………9
3.3 矿山环境监察………………………………………………………9
3.4 选矿作业…………………………………………………………10
3.5 尾矿………………………………………………………………10
4 监察程序…………………………………………………………………10
4.1 监察准备…………………………………………………………10
4.2 制定方案…………………………………………………………11
4.3 现场检查…………………………………………………………11
4.4 调查取证…………………………………………………………11
4.5 周边居民调查走访………………………………………………11
4.6 依法处理…………………………………………………………11
4.7 监督执行…………………………………………………………12
4.8 总结归档…………………………………………………………12
5 监察内容…………………………………………………………………12
5.1 产业政策…………………………………………………………13
5.2 选址………………………………………………………………14
5.3 环境影响评价制度执行…………………………………………15
5.4 “三同时”制度执行………………………………………………16
5.4.1 设施核对………………………………………………………16
5.4.2 验收时限………………………………………………………17
5.4.3 验收手续及验收意见…………………………………………17
5.5 矿山生态环境保护与恢复治理…………………………………17
5.6 生产现场…………………………………………………………17
5.6.1 探矿……………………………………………………………17
5.6.2 采矿……………………………………………………………18
5.6.3 选矿……………………………………………………………19
5.6.4 场区环境综合管理……………………………………………20
5.6.5 污染防治设施…………………………………………………20
5.6.5.1 废水污染防治设施…………………………………………20
5.6.5.2 大气污染防治设施…………………………………………22
5.6.5.3 环境噪声污染防治设施……………………………………23
5.6.5.4 固体废物处置设施…………………………………………23
5.6.6 其他生态保护措施……………………………………………25
5.6.6.1 防止地表占压破坏…………………………………………25
5.6.6.2 水土保持…………………………………………………25
5.6.6.3 土地复垦……………………………………………………25
5.6.6.4 地质环境保护与治理恢复…………………………………26
5.7 环境应急管理……………………………………………………26
5.7.1 环境应急预案…………………………………………………26
5.7.2 环境应急设施…………………………………………………26
5.8 综合性环境管理制度……………………………………………27
5.8.1 排污许可证制度执行…………………………………………27
5.8.2 排污申报登记制度执行………………………………………27
5.8.3 排污收费制度执行……………………………………………27
5.8.4 企业内部环境管理制度建设…………………………………27
6 视情处理…………………………………………………………………27
6.1 现场处理…………………………………………………………27
6.2 提出处理处罚建议………………………………………………28
6.3 环保系统内部移交移送…………………………………………28
　　　6.4 部门间移送（通报）或向政府报告………………………………28
附 1：矿山环境监察单………………………………………………………30
1.矿山建设项目环境监察单…………………………………………30
　　　2.矿山企业现场环境监察单…………………………………………33
附 2：矿山环境违法认定和处理处罚条款…………………………………36
附 3：涉及其他部门的矿山环境违法行为及处理处罚条款………………49






1 适用范围
　　　本指南适用于全国各级环境保护主管部门的环境监察机构，对 辖区内矿山企业执行环境保护法律、法规、规章、政策和标准的情 况进行现场监督、检查和处理。
2 监察依据
2.1 法律
2.1.1《中华人民共和国环境保护法》
2.1.2《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
2.1.3《中华人民共和国水污染防治法》
2.1.4《中华人民共和国大气污染防治法》
2.1.5《中华人民共和国环境噪声污染防治法》
2.1.6《中华人民共和国环境影响评价法》
2.1.7《中华人民共和国矿产资源法》
2.1.8《中华人民共和国煤炭法》
2.1.9《中华人民共和国土地管理法》
2.1.10《中华人民共和国水土保持法》
2.1.11《中华人民共和国防沙治沙法》
2.1.12《中华人民共和国安全生产法》
2.1.13《中华人民共和国矿山安全法》
2.2 法规
　　　2.2.1《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号，
1998 年）
（国务院令第 369 号，2003 年）
　　　2.2.3《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第 152 号，1994 年）
　　　2.2.4《中华人民共和国矿山安全法实施条例》（国务院批准 1996 年 10 月 30 日劳动部令第 4 号发布）
2.2.5《土地复垦条例》（国务院令第 592 号，2011 年）
2.2.6《国家突发环境事件应急预案》（国务院，2010 年修订）
2.3 规章
　　　2.3.1《产业结构调整指导目录（2011 年本）》（发展改革委令第 9 号，2011 年）
　　　2.3.2《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护 总局令第 13 号，2001 年）
　　　2.3.3《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令 第 2 号，2008 年）
　　　2.3.4《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护 部令第 5 号，2009 年）
　　　2.3.5《废弃危险化学品污染环境防治办法》（国家环境保护总 局令第 27 号，2005 年）
2.3.6《国家危险废物名录》（环境保护部令第 1 号，2008 年）
　　　2.3.7《防治尾矿污染环境管理规定》（国家环境保护总局令第 6 号，1999 年）
2.3.8《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》（国家煤矿安全监察局令第 18 号,2004 年）
　　　2.3.9《尾矿库安全监督管理规定》（国家安全生产监督管理总 局令第 38 号，2011 年）
　　　2.3.10《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第 44 号， 2009 年）
2.4 政策性文件
　　　2.4.1《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》 （国发〔2005〕28 号）
　　　2.4.2《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》(环发〔2005〕 109 号)
　　　2.4.3《财政部、国土资源部、国家环境保护总局关于逐步建立 矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215 号）
　　　2.4.4《煤炭产业政策》（国家发展和改革委员会公告 2007 年第 80 号）
　　　2.4.5《尾矿库环境应急管理工作指南（试行）》（环办〔2010〕 138 号）
　　　2.4.6《关于加强资源开发生态环境保护监管工作的意见》（环 发〔2004〕24 号）
　　　2.4.7《对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕 108 号）
　　　2.4.8《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发〔2010〕 113 号）
　　　2.4.9《关于印发〈矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则〉 的通知》（环办〔2012〕154 号）
2.5 标准规范
2.5.1《污水综合排放标准》（GB8978-1996）
2.5.2《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）
2.5.3《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）
2.5.4《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）
　　　2.5.5 《 一 般 工 业 固 体 废 物 贮 存 、 处 置 场 污 染 控 制 标 准 》 （GB18599-2001）
2.5.6《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597-2001）
2.5.7《煤炭工业污染物排放标准》（GB20426-2006）
2.5.8《尾矿库安全技术规程》（AQ2006-2005） 3 术语和定义
3.1 矿山
　　　本指南所指矿山是指在获得批准的矿区范围内从事矿产资源开 采活动的场所及其附属设施，包括煤矿及非煤矿矿山（含金属与非 金属等固体矿产资源矿山）。
3.2 矿山开发
　　　“矿山开发”是指在获得批准的矿区范围内从事矿产资源勘探 和矿山建设、生产（含采矿、选矿）、闭坑（闭矿）及有关活动。
3.3 矿山环境监察
矿山环境监察是指各级环境监察机构依照国家有关规定对辖区矿山企业履行环境保护法律、法规、规章、政策和标准的情况进 行现场监督、检查和处理的活动。
3.4 选矿作业
　　　根据矿石的矿物性质（主要是不同矿物的物理、化学或物理化 学性质），采用不同的方法，将有用矿物与脉石矿物分开，并使各种 共生的有用矿物尽可能相互分离，除去或降低有害

杂质，以获得冶 炼或其他工业所需原料的分选过程。
3.5 尾矿
　　　尾矿是指选矿和湿法冶炼过程中产生的废物。其有用成分含量 很低，在当前的技术经济条件下，不宜或不能再进一步分选。 4 监察程序
4.1 监察准备
4.1.1 收集资料
　　　需要收集的资料包括：相关法律法规、规范性文件及各类环保标 准；矿山所在区域功能区划、相关规划；矿山企业的基本信息，包括 矿山名称、法定代表人、组织性质、机构代码、

矿山类型、开发方式、 地理位置、基本工艺、矿山规模、群众投诉等；矿山企业环境影响评 价文件和环评审批文件、项目竣工环境保护验收报告及验收批复文 件、排污申报登记表、排污费

核定及缴纳通知书、各级环境保护部门 的现场检查历史记录、环境违法问题处理历史记录和整改情况等。
　　　有条件的地区可探索利用卫星与航空遥感监测等先进技术，提 高矿山环境监察执法效率。
4.1.2 设备准备
准备现场执法需要的交通工具、调查取证设备。
4.1.3 学习矿山安全防护知识
4.2 制定方案
　　　方案内容包括监察目的、时间、路线、对象、重点内容和步骤 等。需其他部门配合实施联合监察的，联系有关部门召开联席会议， 明确各部门具体工作任务。
4.3 现场检查
　　　现场检查应由两名以上环境监察执法人员实施，并出示国家环 境保护主管部门或地方人民政府配发的有效执法证件。检查应依照 事先制定的监察方案进行，其中，“5.6.5.1 废水污

染防治设施”、 “5.6.5.4 固体废物处置设施”为重点检查内容。
4.4 调查取证
　　　发现有环境违法、违规行为的，应当立即制止，并根据《环境 行政处罚办法》，对违法事实、违法情节和危害后果等进行全面、客 观、及时地调查，依法收集与案件有关的证据，制

作现场检查（勘 察）笔录，采取录音、拍照、录像或者其他方式如实记录现场情况。
4.5 周边居民调查走访
　　　走访矿山企业周边居民，核实企业提供信息的真实性，了解企 业长期运行过程中是否对附近居民带来废水、废气、噪声、固废等 方面的污染。
4.6 依法处理
　　　对检查中发现环境违法行为，依据相关法律、法规，按照《中 华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》规定的程序，视 情进行现场处理或提出处理处罚建议。
　　　不属于本级管辖的案件，应当移送有管辖权的环境保护主管部 门处理。
　　　不属于环境保护主管部门主管的案件，应当按照有关要求移送 或通报有管辖权的主管部门或转请有关地方人民政府处理。
4.7 监督执行
　　　对处理决定按规定期限进行复查和后督察，监督检查企业对处 理决定的落实情况，督促纠正违法违规行为。
4.8 总结归档
　　　编写执法总结报告，对现场监察过程中形成的文字材料及视听 资料，及时分类归档。
5 监察内容
　　　对矿山建设项目（包括新建、改建、扩建和技术改造项目），按 照“预防为主”的方针，重点对项目规划选址、环境影响评价及“三 同时”制度执行情况、试生产（运行）情况、竣

工验收情况进行监 督检查。
　　　对处于运行生产阶段的矿山企业，按照“防治结合”的原则， 重点对污染防治和生态保护情况等进行监督检查。 对处于闭矿期前期阶段的矿山，按照“综合整治”的原则，重

点 对生态环境保护与恢复治理等环保措施的落实情况进行监督检查。
5.1 产业政策
5.1.1 生产规模
　　　（1）煤矿单井井型规模： 2007 年 11 月 23 日以后，山西、内 蒙古、陕西等省（区）新建、改扩建矿井规模≥120 万吨/年。重庆、 四川、贵州、云南等省（市）新建、改扩建矿

井规模≥ 15 万吨/年。 福建、江西、湖北、湖南、广西等省（区）新建、改扩建矿井规模 ≥9 万吨/年。其他地区新建、改扩建矿井规模≥30 万吨/年。
　　　（2）有色金属：2011 年 6 月 1 日以后，禁止新建、扩建钨、钼、 锡、锑开采、稀土开采、选矿项目。到 2013 年 12 月 31 日前，淘汰 矿石处理量 50 万吨/年以下的轻稀土矿

山开发项目；淘汰 1500 吨 （REO）/年以下的离子型稀土矿山开发项目。
　　　新建铅锌矿山最低生产建设规模≥单体矿 3 万吨/年（100 吨/ 日），服务年限必须在 15 年以上，中型矿山单体矿生产建设规模应>30 万吨/年（1000 吨/日）。铅锌矿选矿须采

用浮选工艺。
　　　（3）黄金：2011 年 6 月 1 日以后，禁止投资日处理矿石 200 吨 以下，无配套采矿系统的独立黄金选矿厂项目；禁止投资日处理岩 金矿石 100 吨以下的采选项目；禁止投资年处

理砂金矿砂 30 万立方 米以下的砂金开采项目。淘汰日处理能力 50 吨以下采选项目。
5.1.2 生产工艺和设备
　　　（1）煤炭：2007 年 11 月 23 日以后，禁止投资采用非机械化开 采工艺的煤矿项目，禁止投资设计的煤炭资源回收率达不到国家规 定要求（厚煤层 75%，中厚煤层 80%，薄煤层

85%）的煤矿项目，禁止投资未按国家规定程序报批矿区总体规划的煤矿项目，禁止投资 井下回采工作面超过 2 个的新建煤矿项目。
　　　淘汰不能实现洗煤废水闭路循环的选煤工艺、不能实现粉尘达 标排放的干法选煤设备；淘汰国有煤矿矿区范围（国有煤矿采矿登 记确认的范围）内的各类小煤矿；淘汰单井井型低于

3 万吨/年规模 的矿井；淘汰高硫煤炭（含硫高于 3％）生产矿井；淘汰不能就地使 用的高灰煤炭（灰分高于 40％）生产矿井；淘汰 6AM、φM-2.5、PA-3 型煤用浮选机；淘汰 PB2、PB3、

PB4 型矿用隔爆高压开关；淘汰 PG-27 型真空过滤机；淘汰 X-1 型箱式压滤机；淘汰 ZYZ、ZY3 型液压支架； 淘汰木支架。
　　　（2）铅锌：铅锌坑采矿综合能耗要<7.1 千克标准煤/吨矿、露 采矿山铅锌矿综合能耗要<1.3 千克标准煤/吨矿。铅锌选矿综合能耗 要<14 千克标准煤/吨矿。矿石耗用电量<45 千瓦

时/吨。
5.2 选址
5.2.1 禁采区
　　　（1）禁止在自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保 护区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地采矿。 （2）禁止在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区

和易导致自然景观 破坏等地质灾害危险区开采矿产资源。
（3）禁止在基本农田保护区内采矿。 （4）禁止在饮用水水源保护区内采矿。
（5）禁止在港口、机场、国防工程设施圈定地区以内采矿。
　　　（6）禁止在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设 施附近一定距离以内采矿。
　　　（7）禁止在铁路、重要公路两侧一定距离以内采矿。禁止在铁 路、国道、省道等其他重要道路两侧的直观可视范围内进行对景观 破坏明显的露天开采。
　　　（8）禁止在重要湖泊、河流、堤坝两侧一定距离以内采矿。 （9）禁止在风景名胜区、自然保护区和其他需要特殊保护的区 域内建设产生尾矿的企业。
（10）禁止在林区、基本农田、河道中开采砂金项目。
5.2.2 重点生态功能区
　　　重点生态功能区内的矿产资源开发，必须进行生态环境影响评 估，按评估结果及相关规定进行控制性开采，开采活动不得影响生 态功能区的主导生态功能。
5.2.3 卫生防护距离
检查卫生防护距离是否符合环评批复要求。
5.3 环境影响评价制度执行
5.3.1 环评审批手续办理
　　　检查新建、改建和扩建矿山项目是否进行环境影响评价；环境 影响评价文件是否经由有审批权的环境保护主管部门批准。
5.3.2 环评审批手续变更
　　　项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防 止生态破坏的措施发生重大变动的，是否重新报批项目的环境影响评价文件。环境影响评价文件自批准之日起超过五年项目才开工建 设的，其环境影响评价文件是否报原审批部门重新审核。
5.3.3 环境影响评价文件类别
　　　根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第 2 号）规定，自 2008 年 10 月 1 日起，所有煤炭开采项目、黑色金属 采选项目、有色金属采选项目、化学矿采选项

目、石棉及其他非金 属矿采选项目均应编制环境影响报告书。新建选煤、配煤项目应编 制环境影响报告书，改、扩建选煤、配煤项目应编制环境影响报告 表。年采 10 万立方米以上或涉及

环境敏感区的土砂石开采项目应编 制环境影响报告书，其他土砂石开采项目应编制环境影响报告表。
　　　2008 年 10 月 1 日以前审批的建设项目，其环境影响评价文件按 照当时生效的《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环境保护 总局令第 14 号）规定进行分类。
5.3.4 环境影响评价文件审批
　　　依据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部 令第 5 号），自 2009 年 3 月 1 日起，矿山开发项目环境影响评价 文件应由省级及以上环境保护主管部门审批。
　　　2009 年 3 月 1 日以前审批的建设项目，按照当时生效的《建设 项目环境影响评价文件分级审批规定》（原国家环境保护总局令第 15 号）执行。
5.4 “三同时”制度执行
5.4.1 设施核对
　　　检查污染防治设施和生态保护措施是否符合环境影响评价审批 文件和相关要求，是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产 使用（可根据建设项目环保设施设计施工图、施工监

理意见、单项 安装质量验收结果以及“三同时”验收一览表等逐一核对）。
5.4.2 验收时限
　　　是否在环保部门批准试生产申请之日起 3 个月内验收；需延长 试生产时间的，是否经有审批权的环境保护主管部门批准且在试生 产之日起一年内验收。
5.4.3 验收手续及验收意见
　　　检查建设项目竣工环境保护验收手续是否齐全，验收意见是否 落实到位。
5.5 矿山生态环境保护与恢复治理
　　　建立了矿山生态环境保护与恢复治理机制的地区，检查矿山企 业是否按规定编制并执行矿山生态环境保护与恢复治理方案，提交 矿山环境恢复治理保证金。
5.6 生产现场
　　　监察内容包括探矿、采矿、选矿、污染防治设施及生态保护等 有关情况的现场检查。
5.6.1 探矿
　　　（1）探矿类型：探矿作业方式一般有钻探、槽探和坑探、爆破 式和其他物理探矿等。
（2）检查内容：
　　　①检查钻探和槽探作业点数量、密度与勘探范围与设计要求的 符合性。钻探方式探矿的，检查钻探冲击性噪声污染情况，泥浆水 外泄情况。坑探方式探矿的，检查坑下废石（含矸石

）堆存处置情 况；检查坑下废水各因子（含放射性）达标排放情况。
　　　②了解探矿作业便道建设对地表植被的影响和损毁情况。钻探 方式探矿的，了解局部地表破坏情况。槽探方式探矿的，了解表层 土的回填情况、回填不及时造成的水土流失情况。坑

探方式探矿的， 了解采空区地表塌陷、开裂，损毁或影响地表相关建、构筑物及田 土、植被等情况；了解地下水疏干漏斗疏排相关地域（含河流、水 库、湖泊、溪流、井泉、农田等）地表

水的情况。
　　　（3）识别方法：查看环境影响评价文件中有关设计和规范要求。 现场查看，验证与环评文件的一致性。
5.6.2 采矿
（1）类型：采矿一般分为露天开采和井下开采两种方式。 （2）露天开采的检查内容：
　　　①检查矿石与废石堆场的规范化建设情况、物料输送管路建设 情况、运输粉尘（含煤尘）对大气环境的污染情况及治理措施；露 天水力开采矿山的，检查沉淀池建设情况；检查爆破

作业环境噪音、 震动污染情况。
　　　②了解露采封闭圈范围内对生态环境的影响和破坏情况（含对 地表植被破坏、表土剥离和水土流失、难以恢复的裸露采坑）；了解 废石堆场（排土场）对地表的占压（含对地表植被

、田土的占压）
情况；了解废石堆失衡垮塌，引起泥石流等灾害对下游环境（含人 居环境）的冲击与覆盖的环境风险；了解采掘区疏干水排出后整个 矿区地下水水位的下降情况和周边植被的变化情况。
（3）井下开采的检查内容：
　　　①检查矿石与废石堆场及运输粉尘（含煤尘）对大气环境的污 染及治理措施。
　　　②了解井下废石（含矸石）堆场占压地表情况及回填情况；了 解地下水疏干漏斗疏排相关地域（含河流、水库、湖泊、溪流、井 泉、农田等）的地表水的情况；了解采空区地表塌陷

、开裂，损毁 对地表相关建、构筑物及田土、植被影响。
　　　（4）识别方法：查看环境影响评价文件中有关设计和规范要求。 现场查看，验证与环评文件的一致性。
5.6.3 选矿
　　　选矿工艺一般分为重选、磁选和浮选。除手选和个别磁选外， 基本都是湿式作业。
　　　（1）选矿类型：一般分为破碎磨矿作业和选别作业两个工序。 （2）破碎磨矿作业的检查内容：①检查破碎磨矿时产生的粉尘 污染环境情况及治理措施；②检查环境噪声污染情况

及所采取的降 噪措施。
　　　（3）选别作业的检查内容：①检查一类污染物产生情况；②如 果有一类污染物产生，检查是否在适当的位置（如车间、生产装置 排放口或进入常规污水处理设施前）进行处理及监控

并达标排放；
③如果没有一类污染物产生，确定废水产生源及主要污染因子，检 查是否达标排放；④检查尾矿库及其配套污染治理设施建设情况。 （4）识别方法：现场查看，验证与环评报告的一致性

。查看污 染防治措施是否落实到位，污染防治设施是否正常运行。
5.6.4 场区环境综合管理
　　　（1）检查内容：①场区（特别是选矿废水处理装置区、尾矿库 等特殊位置）是否采取防渗措施，并满足设计方案要求；②生产、 运输过程中是否存在跑、冒、滴、漏现象。
（2）识别方法：现场查看。询问相关人员。
5.6.5 污染防治设施
5.6.5.1 废水污染防治设施 （1）废水来源
　　　①检查内容：了解废水来源，确定矿山企业废水主要污染因子。 ②辨别方法：矿山企业的废水主要包括矿井废水、选矿废水、 尾矿库溢流水等。选矿废水中的一类污染物要经过车间

处理设施处 理达标后才能进入常规污水处理设施。
（2）进水水量和水质
　　　①检查内容：各废水产生源水量（直接回用的除外）与污水处 理设施进水量是否一致，同时检查污水处理站进水水质。 ②辨别方法：通过矿山生产工艺流程、生产用水量、

污水收集 管网布设情况，了解各产生源废水如何收集和输送进入污水处理装 置，估算废水产生量；根据污水处理装置进口泵功率，检查装置进口水量，分析矿山企业主要生产废水是否全部收集，是否有偷排可 能；根据企业自行监测记录，检查进口主要污染因子浓度。
（3）处理工艺
　　　①检查内容：根据处理工艺类型，判定处理工艺与污染物处理 需求的匹配性。
　　　②辨别方法：根据主要建构筑物布置情况，判断其采用哪一种 处理工艺，验证与环评报告书的一致性；结合企业自行监测记录和 环保部门监测数据，判断污水处理装置是否满足水质

处理要求。
（4）运行状态
　　　①检查内容：检查来水颜色等表征特性，判断来水是否为矿山原 水；废水污染防治设施是否正常运行；污泥处置方式是否符合要求。 ②辨别方法：检查运行记录、购药和用料情

况、用电情况、设 施完好情况和出水水质情况等，判断废水污染防治设施运行情况。 检查水泵、风机、刮泥机等关键设备的额定功率，根据企业台账， 计算其耗电量，判断是否与缴纳电费

一致。对比耗电量波动情况与 废水负荷波动情况，若有较大出入，则存在污水处理设施不正常运 行的可能。
（5）出水水量及水质
　　　①检查内容：检查污水处理站出水量及水质的达标排放情况。 ②辨别方法：根据已有监测数据分析达标排放情况。分析水量 是否符合“污水处理站进水量≈总排口出口水量+循环

用水量”的逻 辑关系。
（6）循环水系统排水处理利用
　　　检查矿井废水、选矿废水（含尾矿库溢流水）是否循环利用并实 现闭路循环。未循环利用的部分是否进行收集并经处理达标后排放。 （7）排放口和自动监控
　　　①检查内容：检查污染物排放口的数量和位置、污染物排放方 式和排污去向，与企业排污申报登记、环评批复文件的一致性。检 查是否设置符合国家标准《环境保护图形标志》

（GB15562.1-1995） 规定的排放口标志牌，是否有偷排、漏排或采取其他规避监管的方 式排放废水的现象。检查自动监控设施安装、运行、联网验收情况， 自动监控设施的定期比对监测及

数据有效性审核情况；检查自动监 控设施显示的数据，是否能查阅历史数据；根据历史数据显示的浓 度曲线，检查日常超标情况和频次；检查是否存在闲置、私改电路、 违规设定参数等现

象，探头位置是否规范，数据线是否有效连接探 头及监控仪器。
②辨别方法：现场查看、资料检查。
5.6.5.2 大气污染防治设施
　　　（1）大气污染源：主要包括矿石与废石堆场及运输粉尘（含煤 尘）；破碎、磨矿产生的粉尘；干滩面积较大尾矿库在起风季节产生 的扬尘。
　　　（2）检查内容：①无组织排放的扬尘，检查堆场（尾矿干滩） 的抑尘措施及其效果；②破碎机产尘口集尘罩是否密闭；③颗粒物 是否达标排放。
　　　（3）辨别方法：根据堆场四周矿石（废石）散落情况，以及堆 场（尾矿干滩）无组织扬尘监测数据，检查煤场抑尘效果。检查矿 石与废石堆场及运输粉尘（含煤尘）抑尘设施是否满

足防风抑尘需 求。根据已有监测数据，检查出口浓度是否做到达标排放。
5.6.5.3 环境噪声污染防治设施
　　　（1）噪声来源：矿山环境噪声主要包括以钻探方式探矿产生的 冲击性噪声；采矿场地面高噪装备与爆破噪音；破碎、磨矿产生环 境噪声。
　　　（2）检查内容：逐一检查主要噪声源位置、个数，以及所采取 的隔声降噪措施。
　　　（3）辨别方法：现场查看，验证与环评文件的一致性。了解矿 山周边群众有无噪声扰民的投诉等。
5.6.5.4 固体废物处置设施
　　　矿山固体废物来源，包括坑探方式探矿的坑下废石（含矸石）、 井下开采产生的井下废石（含矸石）；矿井废水处理设施产生的污泥， 破碎机产尘口集尘罩收集的灰渣，选别作业产

生的尾矿等。
（1）产生量和处置方式
　　　①检查内容：是否产生危险废物，各类固体废物产生量和处置 方式；检查危险废物转移联单，是否擅自将危险废物运出场（厂） 外。
　　　②辨别方法：查看环境影响评价文件中工程概况部分，识别是 否有危险废物产生；逐一检查各工序固体废物每班、每日或每月的产生情况，所采取的清理方式、清理周期，了解产生量及处置方式， 结合企业台账，判别是否得到综合利用。查看各类危废处理处置方 案、外销协议、协议方危废处理资质、危险废物转移联单。
（2）贮存
　　　①检查内容：检查危险废物贮存设施和贮存时间，是否按照危 险废物贮存污染控制标准（GB18597-2001）设置专用贮存设施；贮 存时间是否超过 1 年，超过 1 年的是否由环保部门

指定单位按照国 家有关规定代为处置（处置费用由矿山企业承担）。危险废物是否按 照危险特性进行分类贮存，是否混入非危险废物中贮存，是否设置 危险废物识别标志。
　　　检查露天贮存的废渣、废矿等一般固体废物，是否按照一般固 体废物贮存、处置场污染控制标准（GB18599-2001）设置专用的贮 存设施、场所。
　　　②辨别方法：查看竣工环境保护验收报告。现场查看，验证与 环评文件的一致性。每班、每日或每月的进场记录，判断储存时间。 现场勘查危险废物贮存情况。
（3）尾矿库
　　　①检查内容：检查尾矿库中的物质是否存在危险废物；检查尾 矿库选址及尾矿设施防流失、防扬散、防渗漏等措施；检查尾矿库 是否存在违法排污现象；检查尾矿库下游拦截坝或拦

截沟的建设是 否满足实际需求；检查尾矿产生企业是否制定尾矿污染防治计划， 是否建立环境保护制度。了解尾矿库是否具有安全生产许可证，尾矿库回水系统、防控系统以及设计储存容量和服务期，是否存在可 能导致垮坝、引发突发环境事件发生的风险。
②辨别方法：现场查看，验证与环评文件的一致性。
5.6.6 其他生态保护措施
5.6.6.1 防止地表占压破坏
　　　矿山开发过程中，占压和破坏地表的情形主要包括：探矿作业 便道建设，对地表植被的影响和损毁；钻探方式探矿会造成局部地 表破坏；坑探和井下采矿出现地下水疏干漏斗，疏排

相关地域（含 河流、水库、湖泊、溪流、井泉、农田等）的地表水；坑探和井下 开采，导致采空区地表塌陷、开裂，损毁或影响地表相关建（构） 筑物及田土、植被；露采封闭圈范围内将

原生态破坏成难以恢复的 裸露采坑；露天开采废石堆场（排土场）和井下废石（含矸石）对 地表植被和田土的占压。
5.6.6.2 水土保持
　　　矿山开发过程中，造成水土流失的情形主要包括：槽探作业表 土剥离倒置在槽坑旁未及时回填，造成水土流失；露天坑、废石场、 尾矿库、矸石山等永久性坡面未进行稳定化处理，

引起水土流失和 滑坡。
5.6.6.3 土地复垦
　　　矿山开发过程中，废石场、废尾矿库、废矸石山等固体废物堆 场服务期满后，应及时封场和复垦，防止水土流失及风蚀扬尘等。 复垦时应对土质进行监测并充分考虑对地下水的影响

。对受污染的土地应进行风险评估和治理修复，禁止直接复垦开发。
5.6.6.4 地质环境保护与治理恢复
　　　矿山开发过程中，以槽探、坑探方式勘查矿产资源，探矿权人 在矿产资源勘查活动结束后未申请采矿权的，应采取相应的治理恢 复措施，对其勘查矿产资源遗留的钻孔、探井、探槽

、巷道进行回 填、封闭，对形成的危岩、危坡等应进行治理恢复，消除安全隐患。 采选固体废物专用贮存场所，应采取有效措施防止次生地质灾害发 生。矿山关闭前，采矿权人应履行矿山

地质环境治理恢复责任。
5.7 环境应急管理
5.7.1 环境应急预案 （1）检查内容
　　　①企业是否编制《突发环境事件应急预案》，预案是否具备可操 作性并按照《突发环境事件应急预案管理暂行办法》的规定及时修 订。
　　　②企业是否组织对《突发环境事件应急预案》进行评估，并按 《突发环境事件应急预案管理暂行办法》规定，报有关环保部门备 案。
③企业是否按预案要求定期进行应急演练。
　　　（2）辨别方法：查阅《突发环境事件应急预案》、《突发环境事 件应急预案备案登记表》和环境应急演练计划、方案、评估报告、 总结报告等资料。
5.7.2 环境应急设施
　　　（1）检查内容：是否完善应急设施和措施，配备应急物资与设 备。
　　　（2）辨别方法：根据环评报告中关于环境风险评价内容及《突 发环境事件应急预案》相关内容逐一核对以上设施、措施、物资及 设备。
5.8 综合性环境管理制度
5.8.1 排污许可证制度执行
　　　在依法实施排污许可证管理的区域内，企业是否依法取得《排 污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。
5.8.2 排污申报登记制度执行
　　　企业是否按规定向所在地的环境保护部门依法进行排污申报登 记。排放污染物需作重大改变或者发生紧急重大改变的，排污者是 否按规定履行变更申报手续。
5.8.3 排污收费制度执行
企业是否依法及时、足额缴纳排污费。
5.8.4 企业内部环境管理制度建设
　　　企业是否制定环保设施操作规程及维护制度、环境监测制度等 各项环境管理制度。是否配置专业环保管理人员。 6 视情处理
6.1 现场处理
　　　矿山企业违法行为，属环境行政处罚简易程序范围的，按照《环 境行政处罚办法》可当场作出行政处罚决定；属于环境处罚一般程序范围的，按照《环境行政处罚办法》一般程序的规定和要求进行 处理。
6.2 提出处理处罚建议
　　　属于环境保护主管部门职责内的、依法应给予行政处理处罚的， 根据《矿山环境违法认定和处理处罚条款》（附 2），提出处理处罚建 议，按照环境行政处罚程序进行处理。
6.3 环保系统内部移交移送
　　　由上级环保部门管辖的建设项目，应形成书面材料报送有管辖 权的上级环境保护主管部门处理。
6.4 部门间移送（通报）或向政府报告
　　　（1）发现因采矿涉及毁林的，向林业行政部门移送（通报）； （2）涉及河道采砂或违反水土保持相关规定的向水行政主管部 门移送（通报）；
　　　（3）发现尾矿库（坝）或其他生产环节存在安全隐患的，向安 全生产监督管理部门移送（通报）；
　　　（4）因环境违法需吊销采矿许可证的向国土资源行政主管部门 移送（通报）；发现在未获得批准的矿区范围内从事矿产资源开采活 动的，报请当地人民政府依法查处；
（5）需吊销营业执照的向工商部门移送； （6）需断电的向电力部门移送；
　　　（7）需追究行政责任的向监察部门移送、需追究刑事责任的向 司法部门移送；
　　　（8）需对企业关闭、搬迁或涉及重大案件及特殊案件的向当地 人民政府报告。
　　　本指南由县级以上人民政府环境保护主管部门组织实施，各级 环境监察机构具体负责辖区内矿山环境监察工作。环保部门内部协 调机制由各省级环保部门自行制定。



附 1
矿山环境监察单
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201302/W020130220376328913874.pdf

附 2
矿山环境违法认定和处理处罚条款
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201302/W020130220376328913874.pdf


附 3
涉及其他部门的矿山生态环境违法行为及处理处罚条款
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201302/W020130220376328913874.pdf
股份公司权力中心的定位

王森勇


内容提要 股份公司权力中心的定位是公司法人治理结构的主要问题与核心问题。法人治理结构的合理与否将直接关系到公司能否健康，有效率地运作，因此公司权力中心的科学定位，是问题的关键所在。本文拟通过介绍外国公司权力中心定位的历史沿革，剖析我国现行立法对权力中心的定位及实际的实施情况，提出现阶段我国的公司立法应以董事会为公司权力中心，以此构造公司治理结构，推进国有企业的公司制改革，促进公司更规范更健康更有效地运营。
关键词 股东会中心主义 董事会中心主义 经理中心主义 内部人控制
一、外国股份公司权力中心的历史沿革
外国公司权力中心定位经历了股东会中心主义，董事会中心主义和经理中心中义的历史膻变。股东会中心主义是指董事会不拥有独立于股东大会的法定权力，其执行公司业务决策须完全依照章程授权和股东大会决议。1 股东会中心主义是以“资本中心主义”为理论基础并以公司“幼年时期”规模小、股东人数少为实践基础的。2 随着科技和生产力水平不断提高，公司规模朝着巨型化发展，股权高度分散，公司管理业务也起越来越专业化，每个股东都参与决策既不必须也做不到，而董事会恰恰克服了这种弊端，对复杂多变的市场情况作出及时而灵活的反应。而在理论上，“委任理论”日渐衰落，让位于“有机体理论”。该理论将公司看成一个有机整体，主张公司组织机构的权力是国家法律直接授予并非来自股东大会委托。3 这样董事会就从对股东大会的依附中解脱出来。但自从董事会中心主义确立以后，其规模越来越庞大，由于又是会议体制，效率难免受到影响，基于此因，在董事会下逐渐产生了一个人数更大更精炼的权力中心——经理。公司的经营权控制在经理手里，是为经理中心主义。4
二、我国股份公司权力中心定位的现状
（一）公司权力中心定位的立法现状
我国1993年12月29日颁布的公司法之103条规定了股东大会的职权，包括了决定公司的经营方针和投资计划，审议批准董事会的报告，对公司增加或减少注册资本作出决议和对公司合并、分立、解散和清算等事项作出决议等十一项内容。显而易见，我国公司法配置给股东大会的权力不仅很大，而且包括了本应由董事会行使的职权。若将该规定与《公司法》第112条关于董事会职权的规定相比较，不难发现，董事会的权力很大程度上受制于股东大会中心主义的立法。尽管我国公司法所体现的是类似“委任理论”，但在立法背景上，我国与早期的西方有着相似之处：（1）以美国为例，以家庭色彩为特征的古典企业在19世纪40年代以前的美国占据了主导地位，即使公司，也带有古典企业的显著特征。5 而我国公司的建立，很大一部分是由原来的国有企业改制而成的。国有企业以国家为所有者，学者认为国有企业亦是古典企业的一种表现形式。6 （2）两者确立股东大会中心主义，均处于其公司立法的早期。该阶段，公司立法的主要目的就是要保护作为出资者的股东的利益。因此采取股东大会中心主义乃在情理之中。
当然，我国将股东大会作为公司权力的中心，主要原因还在于我国特定的国情：股份公司中相当一部分是由国有企业转化而来的，此外国有资产一直是各类公司资产的主要组成部分，国家是公司的大股东。在“公共财产神圣不可侵犯”的意思指导下，保护国有资产不流失，维护国家的利益，成为立法的重点。体现在公司法上，就意味着保护股东利益。而人们普遍认为股东大会中心主义，有利于股东利益的保护。
（二）公司权力中心定位的现实情况及原因
尽管我国公司法赋予了股东大会很大权限，以其作为公司的权力中心，但实际情况却是对这种立法设计的极大偏离。与外国在股东大会形式化后走董事会中心主义不同，我国目前公司的权力主要掌握在经理手中：股东大会流于形式，董事会趋于形骸化，经理的权力膨胀。造成这种以经理为公司权力中心现状的主要原因有：
1、立法方面的原因
（1）股东大会权限大，董事会权限小，当股东大会流于形式时，使得经理们有机可乘。
（2）董事会与经理之间关系定位欠妥当。西方国家规定的公司经理是基于委任关系而产生的公司代理人，其权力来自公司章程和董事会的授权；而我国公司法将经理职位设置和职权范围法定化，其地位几乎相当于外国公司的董事。还有西方国家规定的公司经理只是隶属于董事会的高级职员，而我国将董事会的经营管理权一分为二，决策权划归董事会，执行权划归经理。其结果使经理由公司代理人变成公司本身常设的专门执行机关。
2、实践中的原因
（1）股东大会形式化不可避免。在“搭便车”心理作用下，小股东不愿参加股东大会。此外，由于我国股份公司大部分改自于原有的国有大中型企业，这些企业的改制，往往由原企业的经理人员主持，这样，这种做法至少在改革之初就存在所有权主体缺位。此种条件下建立起来的公司法人治理结构，几乎没有所有者的地位，更谈不上所有者对经营权的监督。7
（2）董事会质量普遍不高。我国董事会的形骸化，可以说是“先天不足，后天缺陷”的结果。它在实际中存在的问题主要有：第一、国有企业改为公司，其董事会成员的选任不合理。如前述，国有企业的改制一般由原有的经理人员主持，则董事会成员多由高层执行人员或他们推荐的人担任。这些人中懂经营的人不多，形成“董事不懂事”的局面。第二、董事会成员的构成不合理。国有公司的管理人员的设置仍然仿效了行政制度的级别制度，人浮于事；8 本公司的董事，多数还在其他单位、部门担任一定的职务，真正在本公司任职的少之又少。兼职董事们没有足够的时间和精力履行其职责。第三、有相当一部分改组企业，是由国家主管机关直接任命公司经理班了的，董事会不过是一个象征性的机构，董事会不愿也无法对经理进行有效监督。第四、现行法律缺乏对董事履行职责的激励机制和监督机制，董事内部的监督不足。
（3）经理权力膨胀。公司制改革之前，国有企业实行厂长负责制，集企业的经营决策权，业务执行权，生产指挥权和对外代表权于一身。9 公司制改革之后，意图用股东大会，董事会来分散，削弱经理的权力。然而实践中，由于传统观念的影响和人事制度改革滞后等原因，公司经理多由原有的厂长担任或由国家主管机关直接任命，没有严格遵守“由董事会聘任经理”的规定。公司经理仍然把持着公司实权，经理不再对董事会负责，而直接对政府大股东负责，以致董事会常常被架空，无法对经理实施领导监督。
（4）董事长兼任总经理。现实生活中，许多公司的总经理都是由董事长兼任，这种做法，一是忽视了两者任职程序与地位的重大不同；二是混淆了两者的职权，破坏了立法者所设计的权力监督体系。身兼二职无法进行身我监督，使二者之间串通的机会成本降低到零，容易形成“内部人控制”。
三、我国应以董事会作为公司权力中心，以此来构建公司科学、合理的治理结构。
(一)立法应放弃股东大会中心主义
股东大会中心主义是在我国经济转轨时期，在公司制改革初期确立的并与当时的经济社会背景相适应。但时过境迁，它已不再适应社会发展的需要，实践中不采纳此做法。立法应反映这种变化，放弃股东会中心主义。否则，既不能切实保护广大股东的利益，也不能形成对实际控制公司的董事、经理等人员的有效监督和制约。
（二）纠正实际中的经理中心主义，代之以董事会中心主义
从前面的分析可知，我国企业已存在的“经理中心主义”与外国公司发展中的经理中心主义是有着本质区别的。首先产生不同。外国经理产生是为了弥补因业务千变万化而董事会会议制工作模式难以适应需要的缺陷，公司业务毫无例外地都委任给个人展开，在这种情况下，经理力量不断发展壮大。相比之下，我国经理产生有着深刻的时代烙印。经理多由原来实行厂长（经理）负责制的国有企业厂长（经理）直接转变而来或由主管机直接任命产生。10 其次对经理的定位不同。外国将经理视为公司的代理人，而我国虽然理论上也持此观点，但立法中所体现的却是经理为公司必设机关，其职权法定。11
所以我国目前存在的“经理中心主义”与外国的经理中心主义可以说是“貌合神离”。实际上，经理成为公司权力中心，正是传统的企业领导体制的残余在现实生活中的表现。要克服这种残余，建立现代企业制度，与国际通行的公司接轨，就要转变观念，顺应世界上公司立法的大潮流，以董事会作为公司权力中心。同时这也是现阶段我国国情及公司发展需要。其优点如下：
（1）我国专制传统较为浓厚，若以个人作为权力中心，容易形成专制，使公司为个人谋取私利的工具。而若以董事会权力中心，则可以避免这种现象。
（2）在决策方面，个人决策不符合科学决策的一般原理。因为个人的知识能力有限，不可能全面掌握和运用各种知识，也不可能把握商品经济条件下各种纷繁复杂的关系。这种决策难免武断。董事会作为会议体，恰好克服了这一局限，充分发挥集体智慧，形成科学民主决策，防止重大失误，避免公司遭受重大损失。
（3）以董事会为公司权力中心，提高董事会地位，明确经理作为公司代理人的身份。这有利于公司权力结构框架和公司制观念深入人心，消除传统的企业领导体制的影响，排除思想障碍，从而进一步推动国有企业公司制的改革和规范的公司制度在全社会的建立。
（三） 董事会中心主义相适应的有关立法措施
1、弱化股东大会职权，强化董事会职权。这是董事会中心主义的核心问题。实际上就是把原属于股东大会的部分职权转移到董事会，直接赋予董事会广泛的公司经营管理决策权，保留股东大会对公司重大问题的决策权利。
2、重新界定经理的地位。在立法中应取消原有的经理职权法定的条款，代之以“经理的职权由公司章程规定或由董事会授予”，使经理名副其实地成为董事会控制的下位机关。另一方面，可以引进股票期权和MBO（管理层收购），使经理由单纯的经营者变成经营者与所有者的统一体，降低代理成本。12
3、设立董事会秘书制度。该制度在我国最早见于1993年的深圳，1996年上海也建立了该制度。设立董事会秘书，专门负责董事会的日常事务。董事会秘书由董事会聘任，对董事会负责。它的设立有利于董事会的日常运作，同时又可以提高董事会的效率与功能。
4、增加外部董事，强化对经营董事和经理的监督。外部董事制度能较好地解决“内部人控制”问题，13 对会计监督、合法性监督等外部监督起到配合作用。外部董事由既非股东又非职工代表，与公司无利害关系但又有相当的专业知识的公司外部人士担任，专门行使对经营董事、经理的监督职能，这对于加强董事会职权，限制经理专权，有重大的意义和可行性。
1、张开平：《英美公司董事法律制度研究》，法律出版社1998年版，第36页
2、雷兴虎：《股份有限公司法律问题研究》，中国检察出版社1998年版，第208页
3、雷兴虎：《现代西方国家公司法的发展趋势与中国公司的选择》，载于《法学评论》，1998年第4期。
4、唐德华主编：《股份有限公司设立与内部动作法律实务》（上册），人民法院出版社1998年版，第353页
5、梅慎实：《现代公司机关权力构造论》中国政法大学出版社1996年版，第18、23页
6、李爱荣：《公司治理结构的法理学分析》，载于《法学》，1998年第8期。
7、吴敬琏：《建立有效的公司治理结构》，《天津社会科学》，载于1996年第1期
8、吴越：《论中国公司法之构造缺陷及克服》，载于《现代法学》2003年第2期
9、王保树：《股份公司组织机构的法的实态考察与立法课题》，载于《法学研究》1998年第2期
10、王保树：《股份有限公司经营层的职能结构》，载于《法学研究》，1999年第5期
11、刘俊海：《中国加入世贸组织后公司法的修改前瞻》，载于《中国法学》2002年第6期
12、邬俊：《实施MBO中问题的思考》，载于《经济法学、劳动法学》2003年第2期
13、彭真明、江华：《美国独立董事制度与德国监事会制度之比较》，载于《法学评论》2003年第1期