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论被告人承担证明责任的不适用性

叶良芳


“证明责任乃诉讼的脊梁”，形象的法谚一语道出了证明责任（举证责任）在诉讼中的重要地位，而明确证明责任的主体则显得更为必要。诉讼法学理论通说认为，刑事诉讼实行严格的单边举证责任原则，即由要求追究被告人刑事责任的控方承担证明责任，被告方不承担证明责任。但一些学者却提出不同主张，即认为被告方在特定情况下也要承担证明责任，刑事诉讼中也存在举证责任倒置的现象。①笔者认为，不管在什么情况下，被告方均不承担证明责任，证明责任倒置在在刑事诉讼中不具有适用性，但被告方行使辩护权时却有举证负担。本文拟对此问题略加探讨，祈盼同仁赐正。
一、证明责任的涵义
证明责任是诉讼法学中的一个极其重要的概念，但对其含义的理解由于立场、角度的不同而存有相当大的混乱，有必要予以澄清。日本学者将举证责任分为客观的举证责任和主观的举证责任：前者是指事实真相真假不明时，在法律判断上处于不利地位的当事人承担的责任，也叫实质的举证责任、劝说责任；后者是指当事人负责证实事实的责任，是当事人希望审理某种事实时提出一定证据的责任，也叫形式的举证责任、设定争点责任。②在德国诉讼法中，证明责任被写作Beweislast, 其含义有二：一是指当事人在具体的诉讼过程中，为了避免承担败诉的危险而向法院提供证据的必要性（Beweisfuhrungslast）;二是指在口头辩论结束之后，当事人因要件事实没有得到证明，法院不认可相当于该事实为构成要件的法律发生效力而承担的诉讼上不利益(Festsellungslast)。在英美法系术语中，证明责任被写作Burden of proof，其也具有双重含义：一是指当事人向法官提供足够的证据，以使本案的争点事实交付陪审团认定的行为责任（the burden of producing evidence）；二是指当事人对交付陪审团进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而承担的诉讼上不利益（the burden of persuasion）。①可见，两大法系均认为证明责任由当事人对自己的主张提供证据予以支持的行为责任和当事人对交付法官（陪审团）进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而未能说服法官（陪审团）而承担的诉讼上的不利益的后果责任两部分组成，并认为结果责任是证明责任的本质，行为责任是证明责任的表象或“投影”。
长期以来，我国诉讼法学界一直将举证责任理解为当事人对自己的主张提出证据加以证明的行为责任。这一理解与我们主张的认识论不无关系。由于认为所有的真理均是可以被发现的，所有的案件事实均是能被查明的，所以立法一直规定人民法院必须保证查明事实，全面、客观地审查核实证据，并赋予其一定的调查收集证据权。当事人举证不能未必会败诉，举证责任与败诉后果之间并无必然的联系。然而，司法实践告诉我们，由于无法摆脱主客观条件的限制，法官对案件事实的认知程度是有局限的，对所有的案件事实并不能一一查个水落石出，做到百分之百的确信，大量的“悬案”现象是客观存在的。而证明责任的意义就在于，在法院用尽了所有的法律许可的办法，而当事人所主张的事实仍然真伪难辨的情况下对当事人诉讼风险作出分配，因而证明责任不能缺失因举证不能承担败诉结果的内容。综上，笔者认为，所谓证明责任，是指法律强制规定的证明主体对自己的诉讼主张提供证据予以证明的责任及在举证不充分时所应承担的诉讼上的不利后果。
证明责任不同于举证负担。所谓举证负担，是指一方当事人提出证据证明自己的主张后，另一方对此予以反驳或者提出抗辩事实而必须履行提出证据的义务。它并非是法律的强制规定，而是基于诉讼当事人双方一种“求胜的心理或者本能使然”，是一种来自当事人自身的责任，是当事人行使抗辩权的一种自然负担。在刑事诉讼中，控方为了避免证明责任实际发生作用，必然要提供一系列证据证明自己的主张。当控方对被告人作出有罪控诉，并出示证明被告人实施了具备犯罪构成各个要件事实的充分证据后，辩方为削弱或消灭法官已经形成的不利于自己的心证而提出证据反驳控方的主张，使其不能成立。辩方这种活动就是举证负担。要注意，在刑事诉讼中，控辩双方都有提供证据的行为，但其意义是不同的。对控方而言，是在实现证明责任内容的一部分，是在履行法律义务；对辩方而言，则是在行使辩护权时必然伴生的一种负担，是自己任意选择的结果。证明责任与举证负担主要存有以下区别：一是责任主体不同。承担证明责任的主体是控方，承担举证负担的主体是辩方。二是责任的来源不同。证明责任来源于法律的强制性规定，举证负担来源于当事人的内心的取胜欲望，属于任意性规定，取决于被告人的自由意志，他可以行使主张权或者反驳权，也可以放弃。三是后果不同。控方如果没有尽到自己的证明责任，则必然会导致败诉的风险；辩方如果不能提供确实充分的证据，并不必然导致败诉的后果。
二、被告人无证明责任
在将证明责任作上述理解后，则不难得出结论：在刑事诉讼中，被告人不承担举证责任。
（一）这是无罪推定原则的必然要求
我国刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。”该规定借鉴和吸收了现代各国刑事司法通行的一项重要原则，即无罪推定原则。无罪推定原则是联合国在刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第2款规定：“凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”我国已于1998年10月5日签署缔结了该条约，应有责任履行条约确定的义务。
无罪推定原则的基本要求是疑罪从无，即当用以证明的被告人有罪的证据不足，对于被告人犯罪既不能证实也不能证伪时作有利于被告人处理。它要求提出证据证明被告人有罪的责任由控方承担，控方履行证明责任必须达到案件事实清楚、证据确实充分或者不存在合理怀疑的程度，如果不能证明被告人有罪或证明达不到法律的要求，则应判定被告人无罪。我国刑事诉讼法的有关条款也体现了这一要求。刑事诉讼法第162条第3项规定，合议庭根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，对“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”根据上述规定，在司法实践中，如果遇到疑罪的情况，应当作无罪处理，即由控方承担举证不能的败诉后果，辩方不承担证明责任。
（二）这是不被强迫自证其罪原则的必然要求
不被强迫自证其罪原则最早来自英美法的规定。在英国法中，该原则被表述为：“任何人都没有义务回答在法官看来，有可能使作证者陷于法官认为可能被控告或起诉，导致任何刑事指控、刑罚、或（刑事案件中）没收的任何问题。”美国宪法修正案第五条规定：“任何人．．．．．．不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对他自己的证人。”联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款（庚）项将该原则确立为一项刑事诉讼国际准则，规定：“在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度的保证：．．．．．．不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”
该原则要求赋予被告人沉默权、拒绝供述权，推行自白任意规则以及禁止刑迅逼供取证。沉默权是一个人不说话或者停止说话的状态，实际上是以消极形式反对自证其罪的行为；拒绝供述权是以明确表示拒绝供述的积极形式反对自证其罪的行为；自白任意性规则是关于“不自愿的”供述的排除规则，是反对强迫自证其罪的保障性规则；刑迅逼供是以各种手段摧残折磨被迅问人造成其肉体或者精神痛苦的方式，来达到获取其供述的目的，与反对自证其罪的原则是水火不相容的。该原则要求一切证明被告人有罪或罪重的证据都必须由控方收集提供。我国刑事诉讼法的相关规定也体现了这一原则，如第43条规定，“．．．．．．严禁刑迅逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据．．．．．．”第46条规定，“．．．．．．只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚．．．．．．”但是我国刑事诉讼法对这一原则的采纳是有限度的，其中最主要的表现是第93条规定，即“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。”要求犯罪嫌疑人、被告人如实回答，实际上就是否定了被追诉者拒绝供述或者保持沉默的权利，这与不被强迫自证其罪原则显然是矛盾的。当然，从立法技术上分析，这条规定更多是倡导性的，因为它没有规定不如实回答的法律后果。但实践中该规定却被曲解，认为被告人不如实供述是认罪态度差、主观恶性深的表现，以致将其作为抗拒从严来惩罚。笔者认为，我国立法一方面应确立被告人沉默权，另一方面应采取鼓励支持被告人陈述的措施，使其能够积极地进行供述和辩解，从而有利于查明案件的客观真实。被告人无论在侦查、起诉还是审判阶段，都可以选择提供陈述或者不提供陈述。如果被告人选择沉默，则侦控方不能向他提出问题，更不能要求他必须回答他能够回答的问题或者就前后矛盾的陈述作出解释，否则就成了要求被告人负担证明自己无罪的义务。
（三）这是刑事诉讼机制的特点决定的
刑罚的严厉性决定控方启动诉讼程序必须提供相应的证据。刑事诉讼是以适用国家刑罚为中心的，刑罚是最严厉的一种惩罚措施，其运用不当，则极易对公民的合法权益造成侵害，因此使用时一定要慎重。为避免刑罚的过滥使用，作为启动刑罚权的控方，必须要以一定的证据为前提，且所掌握的证据必须达到查证属实、相互印证、没有根本性的难以解释的疑点的要求。另外，刑事诉讼控辩双方悬殊的力量对比也决定了被告人不应承担证明责任。刑事诉讼的一方是代表国家行使刑事起诉权，拥有众多人员、先进设备、充足经费以及侦查特权的处于优势地位的侦控机关；另一方是相对国家而言力量过于渺小，处于弱势地位的被告人。被告人是被追诉的对象，对他可能采取强制措施以限制人身自由，因而他既没有收集证据的机会，也没有收集证据的能力，在这种情况下要求被告人承担证明自己无罪的责任是有悖于法制原则和民主原则的。
三、被告人有举证负担
被告人无证明责任，但却有举证负担。这是由刑事诉讼的运作特点决定的。众所周知，刑事诉讼的设立目的是由第三者来公平解决国家与个人之间的纷争。法官的裁判必须以法为规范，以事实为依据。“法官知法”，法官对于法的认知是被推定的，即法官理应知悉自己所适用的裁判规范。法官对事实的认识是建立在“发现真实”的基础上的。发现真实的过程就是证明的过程，即用可靠的材料来表明、再现或断定案件事实的活动。由于一切刑事案件都是过去发生的事件，办案人员不可能亲眼目睹案件发生的过程和结果，而只能在案件发生之后，通过诉讼活动再现案件事实，通过刑事证据来认识案件事实。①
那么，什么是发现真实的最好方法呢？一般认为，控辩对抗，法官居中裁判的当事人审判模式是最科学、最合理的，因为这种模式大大加强了被告人的辩护权，增强了控辩双方的对抗力度，平衡了辩方与控方的对质和争斗的力量，而对质和争斗无疑是发现真实的最好方法。英国一位著名的法官戴维林男爵曾经非常形象地描述道：“英国人认为获得真象的最好方法是让各方寻找能够证实真象的各种事实，然后双方展示他们所获得的所有材料．．．．．．两个带有偏见的寻找者从田地的两端开始寻找，他们漏掉的东西要比一个公正无私的寻找者从地中间开始寻找所漏掉的东西少得多。”②我国古语“两造具备，师听五辞”、“兼听则明，偏听则暗”说的也是争讼双方对质对发现案件真相的重要作用。在这种模式下，控辩双方为维护己身利益，都力求提供有利于己的证据，经常围绕两方面几乎完全矛盾的问题展开激烈辩驳，以使证据的真实性与证明力逐渐得到确认，使案情最终清晰化，使法官对案件作出准确裁判。
从法理上讲，当控方作出指控，并对所指控之犯罪事实提出能相互印证的证据链并从法律和逻辑上加以合理论证后，即使辩方不发一言，不作任何反驳和攻击，对控方的主张是否为真，法官也必须作出准确的判断。法官不能因为辩方没有提出证据或者答辩理由不成立，而不顾控方的证据是否充足而作出被告人有罪的判决。但不容否认，当法官在只听见单一声音、没有反对声音的情况下，其作出正确判断的概率是不高的；当法官所能考虑并据以形成裁判的只有控方提出的有罪证据时，被告人蒙受不公正审理的可能性就难以避免。为使法官对控方的证据产生合理的怀疑，辩方必须对控方所提供的证据进行辩驳，以揭示其不实、有疑、不充分或证据链断裂之处，避免法官作出对己不利的裁判。无根据的辩驳其可信度是相当低的，为说服法官，辩方就有提供相应证据的责任，但这种责任是伴随着辩护权的行使而产生的一种负担，是诉讼机制发现事实的特点使然，并不是法律的强制规定，因而被告方不是在承担证明责任。
被告方履行举证负担主要是在适用推定的情况下。所谓推定，是指根据法律规定或经验规则，以已知的事实为基础，对另一不明事实存在与否作推测的认定。推定总是涉及两个事实，一个是已知的基础事实，一个是未知的推定事实。通常基础事实与推定事实之间具有共存关系，如因果关系，主从关系或排斥关系等，故可从基础事实的存在与否推断出推定事实的存在与否。在刑事诉讼中，作为基础事实的已知事实主要有：当事人正式自认的事实、司法认知的事实和基于证据认定的事实。由于推定的基础是两种事实之间的常态联系，推定的根据是经验法则或自然理性，因而一般来说其结论具有高度的盖然性，绝大多数情况下能反映事物的真实性，但也不排除其虚假的可能，故从逻辑上说，所有的推定都存有例外，允许进行反驳。法律上规定推定，可以把两种事实之间的关系规范化，只要确定了基础事实，就可据以假定另一事实存在；如果没有提出反证，一般认为这种假定就能成立。推定的效果在于减轻当事人举证责任，即在推定的情形中，主张方只须对较易证明的基础事实举出证据加以证明即完成了举证责任，无须对待证事实本身举证证明。被告人要推翻推定的事实，则必须提出反证，使推定事实陷于真伪不明的状态。在刑事司法实践中，经常适用的有以下几种推定：了解法律的推定、排除违法性及可罚性事由不存在的推定、身体精神健全的推定、否定自杀的推定、知情的推定、拒不提供证据推定为证据对其不利的推定等。①
主张刑事诉讼中存在举证责任倒置论者一般均举巨额财产来源不明罪为例，认为根据刑法第395条的规定，当侦控方收集到足够证据证实某种国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入时，举证责任即转移到被告人身上，即他必须说明差额部分的来源是合法的，若不能说明，差额部分即以非法所得论。因此，该罪的举证责任是倒置的。其实，这种理解是片面的。我们知道，巨额财产来源不明罪的构成要件是：客体是国家工作人员的职务廉洁性；客观要件表现为拥有明显超过合法收入，差额巨大而又来源不明的财产的行为；主体是国家工作人员；主观方面是故意。因此，只要上述事实有相应的证据证实，即可认定行为人构成了巨额财产来源不明罪。至于法律上所写的“可以责令说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论”的内容，其本质上属工作程序，只具有诉讼法和方法论上的意义，并非犯罪构成要件的内容。社会生活经验告诉我们，国家工作人员拥有差额巨大的财产，其来源往往是贪污、受贿等违法犯罪所得。但对一对一的贪污、受贿等犯罪，在收集证据上困难比较大，本罪的设立客观上减轻检察机关的证明责任程度，方便了诉讼，因为本罪的证明对象是拥有巨额来源不明的财产的事实状态，这比贪污、贿赂罪要狭窄而且简单，而证明现状存在比证明现状发源要容易得多。①当控方证明被告人的财产或者支出明显超过合法收入而且差额巨大后，假定被告人不举证反驳，即“不能说明其来源是合法的”，控告的罪名当然成立。这不是转移证明责任，而是一种立法推定。控方证明被告人有罪的责任无论如何不能转移给辩方，不能认为被告人不能证明自己无罪即为有罪。被告人之所以构成犯罪，不是由于他不能说明财产来源合法，而是因为控方证明他持有明显超过合法收入、差额巨大的财产。控方的证明责任的证明标准并未降低，即仍应达到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分。（作者单位：浙江省宁波市鄞州区人民法院）

备注：本文发表于陈兴良主编：《刑事法判解》（第5卷），法律出版社2002年版。
① 参见翁晓斌、龙宗智：《罪错推定与举证责任倒置》，载《人民检察》1999年第4期。李玉萍:《试论刑事诉讼中被告人的证明责任》，载《人民检察》2001年第6期。张建、段宝平：《论刑事诉讼中的举证责任倒置》，载《中国刑事法杂志》,1998年第5期。
②参见 [日]田口守一著，刘迪等译《刑事诉讼法》，法律出版社2000年1月版，第226－227页。
①参见陈刚著：《证明责任法研究》，中国人民大学出版社2000年9月版，第14－18页。
① 参见陈光中、陈海光、魏晓娜：《刑事证据制度与认识论》，载《中国法学》2001年第1期，第39页。
② 迈克·麦考韦利教授：《对抗制的价值和审前刑事诉讼程序》，载《英国法律周专辑》，法律出版社、博慧出版社1999年版。
① 参见刘善春、毕玉谦、郑旭著：《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月版，第282－283页。
① 参见储槐植著：《刑事责任与关系刑法论》，北京大学出版社1996年版，第290－293页。





黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府关于印发哈尔滨市人民政府督办检查工作规定的通知



哈政发〔2008〕13号



各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《哈尔滨市人民政府督办检查工作规定》予以印发，请认真贯彻落实。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇〇八年五月九日



哈尔滨市人民政府督办检查工作规定





　　第一章　总 则

　　第一条　为规范督办检查工作，提高督办检查工作质量，确保党和政府重大决策、工作部署和工作任务的落实，根据国务院、省委、省政府和市委关于加强督办检查工作的要求，制定本规定。

　　第二条　本规定适用于本市各级政府及其工作部门对上级党委、政府和本级党委、政府的重大决策和工作部署落实情况的督办检查。

　　第三条　督办检查工作应遵循围绕中心、突出重点、强化督查、注重实效的原则，坚持实事求是、团结协作、快办快结、保证质量的方针。

　　第四条　各级政府办公部门和政府工作部门应切实加强对督办检查工作的领导，建立健全工作制度，明确责任，逐级考核。对分工范围内的督办事项，要做到事事有交待、件件有着落，确保政令畅通。

　　第五条 各级政府办公部门和政府工作部门的办公机构受本级政府或者本部门的委托，负责督办检查工作。
　　政府办公部门的督办检查机构和政府工作部门的办公机构（以下简称督办检查机构）承担督办检查日常工作。

　　第二章　工作任务

　　第六条　督办检查工作任务：

　　（一）上级党委、政府和本级党委、政府重大决策、重要工作部署的督办落实。
　　（二）上级党委、政府及其办公部门和本级党委、政府及其办公部门重要文件、规定事项的督办落实。
　　（三）上级党委、政府和本级党委、政府会议重要决定事项的督办落实。
　　（四）上级党委、政府和本级党委、政府领导同志重要讲话、批示及交办事项的督办落实。
　　（五）其他需要督办检查的事项。

　　第三章　工作程序

　　第七条　本规定第六条第（一）、（二）、（三）项督办检查工作程序：

　　（一）分解立项。由督办检查机构进行分解立项，细化工作目标、任务和措施，明确牵头承办部门（单位）、承办部门（单位）、协办部门（单位）、责任人和完成时限，并征求承办部门（单位）意见。

　　（二）及时交办。分解立项的督办检查事项，经政府领导审定后，以政府办公部门文件的形式下发承办部门（单位）。

　　（三）跟踪督查。通过公文、电话和网络等形式实施跟踪督查。对政府重大决策和重要工作部署以及带有全局性或落实难度较大的事项，可以采取实地督查、联合督查和协调督查等方式跟踪督查。
　　
　　（四）综合反馈

　　1.承办部门（单位）应按规定时限向督办检查机构报告有关工作落实情况；牵头承办部门（单位）应将协办部门（单位）的意见综合分析整理后报督办检查机构。报告内容包括：承办事项的基本情况，落实的主要措施、成效、进展情况，影响落实的主要问题及原因分析、解决建议等。

　　2.对上级党委、政府确定的年度重点工作，承办部门（单位）每季度报告一次进展情况，年底报告总体落实情况；对重大问题或需要向政府请示、报告的工作，以专题请示或报告形式呈报。

　　3.对需要较长时间办理的工作，承办部门（单位）须按要求分阶段报告工作进展情况，工作完成后再提报综合报告。

　　4.督办检查机构对承办部门（单位）上报的落实情况，应当及时分析和汇总，向本级政府报告。

　　第八条　本规定第六条第（四）项督办检查工作程序：

　　（一）登记分发。由督办检查机构进行编号登记并根据事项要求提出拟办意见，确定承办部门（单位）和完成时限，经政府主管领导审定后，向承办部门（单位）发出政府督办通知。

　　（二）报告结果。承办部门（单位）要按照政府督办通知要求落实办理承办事项；对列为紧急事项的，承办部门（单位）要在3日内上报办理结果或工作进展情况；对列为一般事项的，承办部门（单位）应当在7至14日内上报办理结果或工作进展情况；对涉及面较广、问题复杂需要反复协调的事项，承办部门（单位）应当在15至30日内上报办理结果或工作进展情况；领导对办理时限有特殊要求的，需按领导批示时限上报办理结果或工作进展情况。对由两个或两个以上部门（单位）联合承办的事项，由牵头承办部门（单位）负责报告办理情况。上报的情况由牵头承办部门（单位）主要领导签发，并标明联系方式，加盖公章。

　　（三）查办落实。督办检查机构可随时对交办事项落实情况进行督办检查。对超过办结时限且承办部门（单位）未说明情况的，应在超过时限2日内催办承办部门（单位），限其2日内上报办理情况；对经催办仍不按要求报告办理进展情况或办理结果的，应向承办部门（单位）发出约谈通知，由承办部门（单位）有关负责人说明情况，并予以通报。

　　第九条　对需要协调的督办检查事项，由督办检查机构进行协调或提请本级政府领导协调。

　　第十条　对承办部门（单位）的办理情况报告不清楚，任务不落实，结论不明确，处理结果不符合法律、法规及政策规定，公文格式不符合规范的，督办检查机构应责成承办部门（单位）作出补充说明或重新办理。

　　第十一条　督办检查机构应在全面了解和掌握情况的基础上，对督办检查事项进行及时综合分析，形成报告，经政府办公部门领导审核后，呈报政府领导；需要呈报上级党委、政府的，由政府主管领导签发后呈报。对政府领导直接批（交）办的重大事项或需直接呈请领导指示的工作，可以形成专题报告直接呈报政府有关领导。

　　第十二条　督办检查机构对已办结督办事项的函件、材料等有关资料，应按照档案管理有关规定及时立卷归档。

　　第四章 工作方式

　　第十三条 定期督查。对常规性工作任务，督办检查机构要定期督促承办部门（单位）完成工作任务，报告贯彻落实情况。

　　第十四条 专项督查。对重大决策、重要工作、突发事件或市政府领导批示、指示，督办检查机构要确定承办部门，提出办理要求，督促落实。

　　第十五条 跟踪督查。对重点工作、重要事项或落实有困难的工作任务，督办检查机构可采取跟踪督查的方式，随时了解工作进展情况，及时督促有关部门（单位）采取相应措施，推进工作落实。

　　第十六条 协调督查。对督查落实中出现的问题，督办检查机构可协调有关部门进行解决；督办检查机构难以协调的，应及时向政府有关领导报告，提请政府领导协调。

　　第十七条 实地督查。对上级或本级政府领导批示的重点督查事项，督办检查机构可派人或组织有关单位有针对性地深入实地调查研究，通过明查暗访等形式掌握第一手材料，抓好督办和综合反馈工作。

　　第十八条 联合督查。对一个时期的重点工作，政府督办检查机构可同党委督查机构或政府有关部门联合进行督查，根据实际要求统一或分别向有关领导报告贯彻落实情况。

　　第十九条 领导督查。督办检查机构根据政府决策部署和工作要求，及时向政府领导提出开展领导督查的建议，向领导提供一个时期需要政府领导督查的内容和方式，供领导参考。

　　第五章　工作制度

　　第二十条　领导负责制度。各级政府和政府工作部门（单位）主要领导是落实交办事项的第一责任人，其他领导按照分工抓好分管工作的落实。主要领导和分管领导要把交办事项的工作要求和完成时限，明确落实到职能部门和具体责任人，并逐级抓好落实。对重要决策、重大事项，主要领导要亲自过问，协调解决，保证落实质量。

　　第二十一条 限时办结制度。承办部门（单位）对上级交办的督办检查事项，要在规定时限内办结上报。

　　第二十二条 登记备案制度。督办检查机构和各承办单位要完整、准确地记载督查事项的办理过程和结果，建立督查档案，不断提高规范化管理水平。

　　第二十三条 遵守保密制度。督办检查人员应严格遵守国家《保密法》及计算机网络保密的有关规定，对涉及秘密事项的督办，要严守保密纪律；对需要控制知情范围的督办事项，要在指定人员和指定范围内进行。

　　第二十四条 网络管理制度。督办检查机构承办督办事项形成的各类信息，在安全保密的前提下，实现信息共享，提高督办工作效率。要建立健全督办信息网上运行管理制度，确保安全有效。

　　第二十五条 责任追究制度。各级政府及其工作部门（单位）主要领导应当对交办事项的落实情况报告认真审核把关，做到实事求是、及时准确。对推拖不办、敷衍塞责、弄虚作假、谎报情况或因人为因素影响工作落实的，给予通报批评，并按照《哈尔滨市行政效能监察规定》追究承办部门（单位）主要领导和相关责任人的责任。

　　第二十六条　定期通报制度。市政府办公厅不定期召开政府系统督办检查工作通报会或采取其他形式，通报交办事项的落实情况、存在问题和改进工作意见。

　　第二十七条　业绩考核制度。对日常督办事项的落实效果、是否符合时限要求、行文是否规范等方面情况，督办检查机构每半年按优秀、良好、较差3个等次进行考核，考核结果在政府系统内部进行通报并报送市政府领导。

　　第六章　工作组织

　　第二十八条　市和区、县（市）政府应当设立督办检查机构，按规定配齐配强人员。政府工作部门（单位）的办公室应配备专（兼）职督办检查工作人员。为便于开展工作,督查干部的职级可视情况适当高配。

　　第二十九条　为使督查人员更好地开展工作，各级政府及其工作部门要在办公经费、交通工具、通讯手段等方面给予必要的保障和支持。

　　第三十条 加强队伍建设。各级政府及其工作部门要配齐督办检查工作人员，选调政治素质好、业务能力强、有政策水平和事业心的同志从事督办检查工作。要加强业务培训，增强督查人员素质，提高督促检查工作的整体水平。

　　第三十一条　督办检查工作人员要严格遵守工作纪律，廉洁自律，不徇私情，言行规范。坚持实事求是，全面、准确、客观、公正地了解情况，反映问题，报告工作。对督办检查工作人员玩忽职守或者利用职务之便营私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十二条　督办检查机构要建立全市督办检查网络，沟通情况，互通信息，交流经验。

　　第七章 工作权限

　　第三十三条 市政府督办检查机构承担市政府综合督办检查工作职责，除按市政府和市政府办公厅领导的要求做好有关督办检查工作，对本市各级政府和部门督办工作机构以及市政府交办、督办事项完成情况进行考核外，负责对市政府各部门、各区县（市）政府督办检查工作进行指导，促进全市政府系统督办检查工作的有效运行。

　　第三十四条 督办检查机构直接对本级政府或者本部门（单位）负责，行使下列职权：

　　（一）重要事项查办。对上级、本级领导重要批示、交办的重要查办事项，可直接进行督办检查，或组织有关部门、单位和下级政府联合督办检查，并可向有关部门、单位提出处理意见。

　　（二）组织协调。对涉及党委、政府重大决策、重要工作部署和领导重要批示、交办事项落实的督办检查，视情况需要，可由督办检查机构牵头，组织协调有关部门（单位）共同完成。

　　（三）直接建议。在督办检查过程中，通过对重大决策、重要工作部署落实中出现的问题进行综合分析后，提出完善决策的建议，报领导批准后，按领导批示要求督办落实。

　　（四）通报批评。对办理事项落实工作成绩突出的部门（单位）予以通报表扬；对落实不力、无故超时、不按规定行文、久督不办的部门（单位），视情况予以通报批评。

　　（五）直接专报。对本级领导直接批（交）办的重大事项，可向领导直接报告工作情况。

　　（六）市政府领导根据工作需要临时授予的其他职权。

　　第八章　附 则

　　第三十五条　本规定由市政府办公厅负责解释。

　　第三十六条　本规定自印发之日起施行，《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市人民政府督办检查工作暂行规定的通知》（哈政办发〔2005〕4号）同时废止。