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论交通事故中无名氏死亡的赔偿问题

广东古今来律师事务所梁晓律师

前言：
一直以来我国对交通事故中无名氏死亡的赔偿问题均没有具体的法律规定，其中包括《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》都没有提到，对于无名氏的赔偿标准、主体如何确定均存在争议，直到2006年5月1日起实施的《广东道路交通安全条例》才明确无名氏的赔偿标准按我省城镇居民人均可支配收入赔偿，死亡赔偿金交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，但如果肇事方不赔的情况下，谁来代替无名氏主张权利呢？还是没有明确规定。而全国各地已出现了多起民政局替无名氏维权的案件，各地法院的不同处理方式，引起了法律界及社会的高度关注。鉴于此，笔者对无名氏的主体资格、赔偿款的标准、返还问题，以及具体操作程序等问题作出系列探讨，以期对实践操作提出指导意义。

关键词：无名氏 民政局 起诉主体资格 赔偿

案情简介:
2008年7月19日21时许，蔡某驾驶粤一轿车沿顺德区龙江镇东华路行驶至顺德龙江镇东华路中毅超市对开路段时，与由无名氏驾驶的一辆二轮摩托车发生碰撞，造成两车不同程度损坏，无名氏受伤送院抢救无效于2008年7月22日死亡。事后，顺德分局交通警察大队在当地日报刊登了认尸启事，但至今仍未出现其近亲属。2008年8月13日，交通事故责任中认定，蔡某承担此事故的全部责任，无名氏在此事故中无责任。按照法律规定，交通事故的处理应在交警的主持下由事故的双方协商处理，可这起事故的受害人已经身亡，也没有受害人的近亲属出现，这就意味这这起交通事故只有肇事者一方存在，事故处理陷入了僵局。同时，蔡某也处于尴尬的境地：他到交警部门询问赔偿款的事情，交警部门表示如果蔡某真的要赔的话,只能按城镇标准赔偿，但目前他们的部门还没成立救助基金，所以该赔偿款即使蔡某给了也不知道如何处理，建议蔡某暂不用支付；但如果不支付，到时追究其交通肇事罪时, 难以被判处缓刑；另一方面，蔡某购买保险所在的保险公司也明确表示，如果蔡某把钱先付了，他们也不会进行理赔，理由在于死者的身份得不到确认。如果蔡某真的不给钱，那么谁来为无名氏主张权利呢？民政局可否代替无名氏作为原告起诉呢？

处理意见：
第一种意见认为：在没有找到无名氏亲属的前提下，蔡某不用赔偿，民政局不能作为原告代替无名氏起诉。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人，依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”据此，人身损害赔偿案件中，受害人死亡的，赔偿权利人是依法由死亡受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。另《民事诉讼法》第一百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……所以，作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人等。因而民政局或属下的救助站不是无名氏的近亲属，其无权代表无名氏起诉。
第二种意见认为：民政局有权代替无名氏起诉。虽然《民事诉讼法》第一百零八条及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人，但当道路交通事故社会救助基金没有成立或侵权人不愿意赔偿的情况下，民政部门理当成为赔偿款的保管单位。从维护无名氏这样的弱势群体的生命健康权利出发，从民法规定的公平原则出发，从国家和社会管理出发，民政局可以成为案件中的诉讼主体。
意见评析：
笔者同意第二种意见，下面从多个方面来作探讨：
1、类同案例的处理：自2004年全国第一例民政局为无名氏维权案发生后，全国各地陆续出现了类似上述情况的案件，主要是在交通事故当中，死亡者都为无名氏，交警无法确认其身份，同时无法联系到其近亲属。为维护无名氏家属的权益，打破案件的僵局，民政局以下属单位救助站或者自己的名义替无名氏向法院提起诉讼，要求肇事者或者保险公司等相关责任方承担赔偿的责任。不同地区的法院对这些案件的处理方法都不同，如：
2006年4月，高淳县法院对境内两名流浪汉因车祸身亡的案件，因主体不适格，驳回民政局起诉；
2005年临湘法院以判决形式承认了民政局的诉讼主体资格，被告被判向原告支付赔偿款共15.46万余元；
2006年6月在湖北省宜昌市伍家岗区，一司机将一流浪汉当场撞死，民政局下属的救助站提起诉讼，2006年11月，宜昌伍家岗区法院通过调解，使肇事司机和车主同意赔偿被撞死流浪汉死亡赔偿金6.2万元……
法院对民政局在交通事故中替无名氏起诉的做法，有支持与不支持，民政局是否有主体资格？
2、民政局的起诉主体适格。
　 从上述发生的类似案件的判决情况来看，法院对民政局替无名氏维权的做法是逐渐支持的，分析如下：
其一，从民政局的职责与性质来看，其是社会流浪群体的直接管理和救助机关，而无名氏大部分是流浪者，民政局替无名氏维权，既有职责也有职权。民政部门并不仅仅为了个体利益，更多的是为了社会的公共利益站出来，为被撞身亡的无名氏向肇事者索赔，是比较合适的，也是其救助贫弱群体的职责体现。
　 其二，从法律规定的角度来看，我国《民法通则》关于监护的规定也能提供证明。根据民法通则16条的规定，对没有合适的自然人担任监护人的被监护人，民政部门一般为监护人。其次，《民事诉讼法》第一百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人等。对于直接利害关系的理解，一般认为是存在实体上的权利与义务。显然，法律在制定之初，是没有考虑到死者为无名氏的特殊情况。但如果对直接利害关系作广义一些的理解，我们就可以看出，负有直接管理责任的社会机构对被管理人员的事宜应当也有直接利害关系。
其三、从法理的角度来看，法院以民政局与无名氏没有直接厉害关系驳回起诉，这不符合法律一贯坚持和追求的公平原则。从深层次看，法院的判决显然有些僵化司法的味道，即除了法律的明文规定外，没有能力也不敢到法律背后寻找它的精神和宗旨所在。其实，民法的最大特点是公正公平地调整社会关系。在民事司法领域，司法者除了依据明文规定审理案件之外，如按照明文规定判决显失公平、与法律追求的公平正义精神相违背的情况，则完全可以依照公平原则处理案件。
其四，从肇事者的角度而言，发生交通事故后如果其要负全部或主要责任，无论其撞倒的是无名氏或有名氏，均要承担民事赔偿责任，赔偿款一定要赔，如果构成交通肇事罪还要承担刑事责任。在审判实践中，因交通肇事罪一般是过失犯罪，往往肇事者的认罪态度好，并且对死者愿意做出合理的赔偿，法官都会对肇事者做出刑事责任轻判。所以，民政局的起诉资格确定，对于肇事者来说，也是自身利益的一种维护。
其五，从社会的角度来看，也存在着管理成本和救助支出的问题。大多数流浪人员在疾病和年老的时候，势必需要国家承担责任。规定国家对于无名氏予以一定形式的赔偿，以此作为救助资金的来源是合理和必要的。
纵上所述，民政局可以成为无名氏的诉讼主体。
2、赔偿的标准。
在公安局尚不能明确无名氏是农村身份还是城镇居民的情况下，是根据城镇居民还是农村的标准进行赔偿呢？根据《广东省道路交通安全条例》第五十二条：交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金按照事故发生地的上一年度城镇居民人均可支配收入计算二十年。可见我省对无名氏的人身损害赔偿标准，是按城镇居民计算。
3、赔偿款的保管和处理问题。
民政局如果能够替无名氏作为交通事故中起诉主体，要求责任者进行赔偿，那么得到的赔偿款该如何进行处理？根据《广东省道路交通安全条例》第五十二条：“……其死亡赔偿金，交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存。”另根据公安部《交通事故处理工作规范》第七十四条规定，交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存。根据以上的规定，赔偿金交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，但目前很多地方还没有成立当道路交通事故社会救助基金管理机构的情况下，民政部门应该成为赔偿款的保管单位。作为民政部门收到赔偿款后，首先应当履行公告程序，以期能够寻找到死者亲属或者权利的继承人。在相当长的一段时间内，如果无法找到，民政部门扣除必要的费用后交国家所有，归属于专门的救济基金，纳入救助基金统一使用和管理，用于社会流浪、乞讨人群的救助。如这期间权利人出现，其负有返还的义务。至于公告至上缴国库的期限，笔者认为应该适用民事诉讼法有关下落不明4年而宣告死亡的时间比较合理，因为死者家属在4年内不见了亲人，应该会进行寻找或公告，如果4年都不寻找的话，难以再查找。当然，有关部门在火化无名氏时要保留起骨灰，可以日后与其亲属进行亲属鉴定。

操作建议：
综合以上的探讨，针对前文所举的案件，笔者提出以下操作建议：
首先，公安机关对已侦结的“无名氏”人身损害案件，应先向肇事者及其投保的保险公司发出赔付通知书，要求其将赔偿款付给道路交通事故社会救助基金的帐户，如果还没有成立道路交通事故社会救助基金管理机构的，则将赔偿款付给事故发生地民政部门；如果肇事者及其投保的保险公司均不愿意赔偿，则公安机关在向检察机关提出起诉意见书时，应提出刑事附带民事赔偿的建议，并随案移送检察机关，由检察机关向民政局提出以其作为无名氏的诉讼主体参加诉讼，提出刑事附带民事赔偿，直接起诉肇事，同时将保险公司列为共同被告。

结束语：
任何人的生命都应当受到尊重和保护，对上述案件中的无名氏等社会流浪人员而言，维护其生命权是国家的直接责任，但从我国目前的制度来看，在交通事故中对无名氏受侵害致死后，应由谁出面维权，目前国内立法尚属空白。我们社会生活在不断地变化，也出现了很多新的法律问题。笔者认为，如果确认民政局的诉讼主体资格将会很有意义。如何为这部分弱势群体维权，由哪个部门行使？这将是我们立法、司法实践亟须解决的问题。

古今来律师事务所
梁晓律师


浙江省杭州市人民政府办公厅


杭州市人民政府办公厅关于印发杭州西湖风景名胜区住宅用房收购安置办法的通知

杭政办〔2006〕33号

各区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　《杭州西湖风景名胜区住宅用房收购安置办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照实施。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年八月二十五日


杭州西湖风景名胜区住宅用房收购安置办法

　　为保护西湖风景名胜资源，保障房屋所有人和使用人的合法权益，根据《杭州西湖风景名胜区管理条例》的有关规定，制定本办法。
　　一、本办法适用于西湖风景名胜区（以下简称风景区）内下列住宅用房的收购及其所有人、使用人（包括承租人）安置事宜：
　　（一）国有土地上的危险住宅用房；
　　（二）集体所有土地上的私有危险住宅用房；
　　（三）因改善风景区环境和基础设施建设需要拆除的集体所有土地上的私有住宅用房（以下简称需拆除的住宅用房）。
　　二、本办法所称危险住宅用房是指属于危险房屋的住宅用房。
　　本办法所称危险房屋，是指结构已严重损坏或者承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定或者承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。
　　三、杭州西湖风景名胜区管理委员会（以下简称风景区管委会）负责实施本办法。
　　市建设、国土资源、规划、房管、公安等行政主管部门，根据各自职责，配合风景区管委会做好风景区内住宅用房的收购及其所有人、使用人的安置工作。
　　四、风景区管委会应当加强风景区内的房屋安全管理，建立风景区危险住宅用房登记和监督检查制度，掌握风景区危险住宅用房的形成、变迁情况。
　　五、住宅用房有下列情形之一的，应当进行房屋安全鉴定：
　　（一）出现危及使用安全迹象的；
　　（二）拆改建筑主体结构，明显加大荷载的；
　　（三）改变使用性质，危及使用安全的；
　　（四）遭受灾害事故后出现异常，仍需继续投入正常使用的；
　　（五）其他依法应当进行鉴定的情形。
　　六、房屋安全鉴定由住宅用房所有人、使用人或其他利害关系人（以下统称当事人）提出申请，委托具有法定职能的房屋安全鉴定机构进行。
　　住宅用房有本办法第五条规定情形之一，当事人不申请房屋安全鉴定的，风景区管委会可以责令住宅用房所有人提出房屋安全鉴定申请。
　　七、房屋安全鉴定机构应当按照有关规定进行房屋安全鉴定，出具鉴定报告。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构除出具鉴定报告外，还应当向当事人及时送达危险房屋通知书。房屋安全鉴定机构出具的鉴定报告、危险房屋通知书应当同时报送风景区管委会。
　　当事人主动申请房屋安全鉴定的，由当事人先行垫付鉴定费，经鉴定为危险房屋的，鉴定费由风景区管委会承担，在该房屋收购安置结束后一次性支付。
　　风景区管委会责令住宅用房所有人申请房屋安全鉴定，经鉴定为危险房屋的，鉴定费由住宅用房所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费由风景区管委会承担。
　　八、住宅用房有本办法第五条规定情形之一，当事人不申请房屋安全鉴定，或者住宅用房所有人在风景区管委会责令其提出鉴定申请后仍不申请房屋安全鉴定的，房屋灭失后，不予收购。
　　九、住宅用房所有人应当自收到危险房屋通知书，或者风景区管委会发出住宅用房拆除公告之日起7个工作日内，向风景区管委会提出住宅用房收购申请，并如实申报户籍、住宅用房及其附属物状况等有关情况。
　　风景区管委会应当自收到住宅用房所有人的申请之日起5个工作日内予以受理，并发出住宅用房收购通知书。
　　住宅用房所有人未按本条第一款规定期限提出住宅用房收购申请的，风景区管委会可以主动发出住宅用房收购通知书。
　　十、风景区管委会在发出住宅用房收购通知书后，应当及时组织调查核实，在查明被收购住宅用房所有人的户籍、被收购住宅用房及其附属物状况，对被收购住宅用房及其附属物进行委托评估后，发出住宅用房收购安置决定书。
　　住宅用房收购安置决定书应当载明下列事项：
　　（一）被收购住宅用房所有人及其家庭常住户籍人数；
　　（二）被收购住宅用房建筑面积及其四至范围；
　　（三）收购价款；
　　（四）安置人口及安置住宅用房的面积、位置和价格；
　　（五）搬迁期限；
　　（六）其他需要载明的事项。
　　十一、国有土地上被收购的危险住宅用房面积，按其房屋所有权证或者其他合法房产凭证上记载的建筑面积为准。
　　集体所有土地上被收购的住宅用房面积，按其宅基地土地使用权证或者建房审批资料上记载的土地使用面积进行相应计算。
　　十二、国有土地上危险住宅用房被收购的，住宅用房所有人可以选择住宅用房安置，也可以选择提取住宅用房收购价款。
　　被收购住宅用房所有人选择住宅用房安置的，由风景区管委会在风景区外提供价值相当的住宅用房安置，具体安置标准按照城市房屋拆迁管理有关规定执行。
　　被收购住宅用房所有人不需要住宅用房安置，自行解决住房的，可以直接提取住宅用房收购价款。被收购房屋所有人用住宅用房收购价款自行购买住宅用房的，视同接受收购安置，等额部分免征契税。
　　被收购住宅用房属于房管部门直管公房、单位直管公房、宗教包租房产、房管部门代管房屋或者“换约续租”房屋的，对被收购住宅用房使用人的安置按照城市房屋拆迁管理有关规定执行。
　　对房管部门直管公房、房管部门代管房屋进行收购的，风景区管委会应当取得市房产管理局的同意。
　　十三、收购国有土地上危险住宅用房的，其收购价格由具有法定资格的房地产评估机构以市政府公布的城市被拆迁房屋货币补偿基准价为基本依据，以该危险住宅用房收购通知书核发之日为评估时点，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定。
　　十四、集体所有土地上住宅用房被收购的，被收购住宅用房所有人一律外迁安置，由风景区管委会在风景区外以成套住宅用房安置被收购住宅用房所有人，具体安置标准按照征用集体所有土地房屋拆迁管理有关规定执行。被收购住宅用房出租、出借的，对承租人、借用人不予安置。
　　风景区管委会可以根据安置用房地理位置远近情况，对被收购住宅用房所有人按安置人口另外增加一定数额的安置面积进行安置，增加安置面积的具体办法由风景区管委会另行规定。
　　十五、收购集体所有土地上住宅用房的，其收购价格按被收购住宅用房重置价格结合成新计算，被收购住宅用房面积超过安置用房面积的部分按被收购住宅用房重置价格结合成新价的两倍计算。
　　十六、收购集体所有土地上住宅用房的，其安置用房价格按重置价格计算，安置用房面积超过被收购住宅用房面积的部分，在安置标准范围内的，按安置用房成本价计算；高于安置标准的，按商品房价格计算。
　　安置用房因自然间不可分割而使总安置面积增加在5平方米以内的部分，按安置用房成本价计算。
　　十七、被收购住宅用房所有人接受住房安置的，由风景区管委会与被收购住宅用房所有人结算房屋收购价款和安置用房价款的差价，住宅用房收购价款超出安置用房价款的部分退还被收购住宅用房所有人，不足部分由被收购住宅用房所有人补足。
　　十八、被收购住宅用房所有人主动申请收购并按期搬迁的，风景区管委会可给予其适当的奖励。
　　十九、风景区管委会按本办法规定对住宅用房实施收购后，被收购住宅用房归风景区管委会所有。风景区管委会应当及时组织拆除，并办理房屋权属证书注销登记手续。
　　被收购住宅用房原占用的国有土地，由风景区管委会依法管理。
　　被收购住宅用房原占用的集体所有土地，由风景区管委会和集体所有土地所有人协商使用，或者用于风景区环境改善和基础设施建设。
　　二十、被收购住宅用房属于文物保护单位、文物保护点或者历史建筑的，按照有关法律、法规和规章的规定执行。
　　二十一、集体所有土地上住宅用房按本办法规定被收购安置，被收购住宅用房所有人及其家庭常住户籍人口仍属集体经济组织成员的，其集体经济组织成员的身份、待遇不变。
　　二十二、住宅用房属于下列情形之一的，应无条件自行拆除，风景区管委会对其不予收购，不作为安置依据：
　　（一）违章建筑；
　　（二）超过规定期限的临时建筑；
　　（三）暂时保留使用的建筑；
　　（四）已建新房但未按规定拆除的旧房。
　　拆除经依法批准且尚未超过批准期限的临时住宅用房，风景区管委会可根据已使用年限给予适当补偿，但不作为安置依据。
　　被收购住宅用房所有人在收到住宅用房收购通知书后，进行违法扩建、改建（含翻建）的，风景区管委会对违法扩建、改建（含翻建）的部分不予支付收购款项，不作为安置依据。
　　二十三、原住宅用房改作非住宅用房或者出租、出借给他人作非住宅用房使用的，仍作住宅用房处理，按本办法规定收购和安置。
　　二十四、风景区住宅用房收购安置所需经费，由市财政相关专项安排予以保障。
　　二十五、市政府或市有关部门以前制定的有关风景区农居建设、拆迁安置的规定，涉及危险住宅用房和需拆除住宅用房的部分与本办法规定不一致的，以本办法为准。
　　二十六、从事住宅用房收购安置工作的人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，按照管理权限由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
　　二十七、本办法自发布之日起施行。