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挪用公款罪的认定与处罚

赵锦生


根据刑法第384条的规定，挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动或者挪用公款数额较大，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大超过三个月未还的行为。
一、 挪用公款的构成要件
根据刑法384条的规定，挪用公款的要件为：
一是犯罪客观为复杂客体，既侵犯了公共财产的所有权，也侵犯了国家的财经管理制度和国家工作人员职务行为的廉洁性。
二是在客观方面表现为行为人利用职务上的便利，擅自挪用公款归个人使用的行为。
三是挪用公款罪主体为特殊主体，必须是国家工作人员。
四是挪用公款罪在主观方面是直接故意，即行为人明知是公款而故意挪用，目的在于非法取得对公款的使用权。
上述挪用公款罪四个方面的构成要件，是认定挪用公款罪的客观标准，也是区分挪用公款罪与非罪的具体标准。
二、 挪用公款的具体认定
在司法实践中，在认定是否构成挪用公款时要注意把握以下几个重点问题：
一是正确认识行为人是否具备挪用公款罪的主体资格。挪用公款罪是国家工作人员实施的犯罪，如果不具有国家工作人员的身份，就不能构成挪用公款罪。在这一问题上，刑法修订前，挪用公款罪的主体包括国家工作人员、集体经济组织工作人员以及其他经手管理公共财物人员。刑法修订后，集体经济组织工作人员和其他经手、管理公共财物的人员不再是挪用公款的犯罪主体。如果是公司、企业或者其他单位的人员挪用本单位资金符合刑法第272条规定的应以挪用本单位资金罪定罪处罚。
二是要正确判定行为人的主观故意。挪用公款罪主观方面是出于直接故意也就是说，行为人明知是公款而故意违反财经纪律而挪用，目的在于非法取得对公款的使用权。过失不构成本罪，如行为人因工作疏忽大意，使公款被他人非法使用的，不能以挪用公款罪论处。国家工作人员因工作严重不负责任，导致公款被他人用于非法活动，造成严重后果的，可以以玩忽职守罪追究其刑事责任；
三是要正确判断行为人挪用公款是否利用职务上的便利实施的。如果行为人不是利用职务上的便利而获得公款归个人使用，不能以挪用公款罪追究刑事责任；
四是要注意区分挪用与借用公款的界限，二者的区别体现是：首先，挪用公款是行为人利用职务上的便利实施的，而借用公款是行为人与单位之间发生的民事债权债务关系；其次，挪用公款罪一般是在单位不知情的情况下实施的，单位不知道公款的去向和用途，借用是按照规定和经单位负责人同意后暂借的，具有公开性；最后，挪用公款的行为多数没有手续和借据，而借用公款一般是经过合法程序批准，有借款凭证，有的在帐面上有记载。
例如，我们在侦查南票站魏某挪用公款一案，严格把握刑法384条的实质要件，注意区别挪用与借用公款的关系的界限，经过初查去伪存真，用挪用公款四个构成要件，逐条分析、研究、认定魏某挪用公款事实清楚，证据确实、充分。
三、认定挪用公款罪存在的误区
1、认定挪用公款罪的主体与贪污罪的主体完全相同。
挪用公款罪与贪污罪都是国家工作人员的职务性犯罪，二者相比，通常认为它们的主体是一致的。但研究刑法第93、272、382、384条的规定，便不难发现二者的区别。挪用公款罪的主体与贪污罪的主体不同在于贪污罪的主体范畴宽于挪用公款罪的主体范畴。刑法第382条第2款规定，受国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，也可以构成贪污罪的主体。在这条规定中，第2款单列一款，与第一款是并列关系，即受委托管理、经营国有财产的人员与国家工作人员是并列关系，并不包含在国家工作人员之列。而刑法第384条规定，挪用公款罪的主体是国家工作人员，并未包括此类人员。刑法第93条对国家工作人员的范畴做了具体规定，在这条规定中，国家工作人员并不包括受委托从事公务的人员。从这3条规定中，可以看出，挪用公款罪主体与贪污罪主体不同在于，挪用公款罪的主体不包括受委托从事公务的人员而贪污罪的主体却包括。2000年2月16日，最高人民法院在《关于对受委托管理、经营国有财产挪用国有资金行为如何定罪问题的批复》中规定：对于受国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用国有资金归个人使用构成犯罪，应当依照挪用资金罪定罪处罚。这样进一步以司法解释的形式明确规定挪用公款罪的主体与贪污罪主体的不同。
2、认为股份制企业中的人员是否构成挪用公款罪的主体应以是否为国有控股企业来认定。
改革开放以后，所有制结构呈现多元化，随之而来企业性质也日趋复杂，对这些企业中人员挪用钱款的行为如何定性，实践中有多种主张，最常见的是以国有权是否占多数来划分，即国有控股的企业中人员有挪用行为的定挪用公款罪，非国有控股的企业中人员有挪用行为的定挪用资金罪。这种划分似乎合理，但也有偏颇之处。股份制企业一经设立，便具有完全的、独立的性质，该性质不同于任何发起人或认股人，包括参股、认股、控股的国有公司、企业的性质。而公司的法人财产属于独立的法人财产，其性质也不同于任何出资者的财产性质。目前有关法律、法规还没有对此类犯罪有明确的规定，笔者认为对这类行为，可参照最高人民法院《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》的规定来解决。此批复中规定：在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员，对其利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应定职务侵占罪。此批复虽未明确规定此类人员挪用钱款的行为如何定罪，但已明确规定此类人员不属于国家工作人员(受委派者除外)，而挪用公款的主体却是国家工作人员，所以在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利将公司的钱款挪用给他人或自己使用时，不能以挪用公款罪来定罪。
3、认为承包国有企业的人员可构成挪用公款罪的主体。
在国有企业改革中，承包是企业改制的一种重要形式，承包的确给一些企业带来了效益，但同时带来了很多法律问题。对于承包者挪用企业钱款的行为如何定性，便成为其中的一个突出问题。企业承包一般分为二种：即风险承包和经营权型承包，风险承包是指无论是否有利润，承包人必须上交一定利润给发包方，如有剩余利润则归承包人，这种承包因企业财产的归属已事先划定；不论企业是否赢利，承包人都要上交一定的利润，在这种情况下，承包人如将款借给他人应属其职权范围内的事情，不能构成挪用公款罪。如属经营权承包，且发包人是国有单位，则承包人是属于受委托从事公务的人员。因为承包既是一种委托关系，对于原来不具备国家工作人员身份的人员，因为承包国有单位，在国有单位中从事公务的，属于受委托从事公务的人员，如前所述这类人员可以构成贪污罪的主体，但不可构成挪用公款罪的主体，故笔者认为承包国有企业人员有挪用公款行为的，无论是风险承包还是经营权承包，都不能构成挪用公款罪的主体。还有一种特殊身份的承包国有企业人员，即承包人在承包前具备国家工作人员身份，有些人认为他们可以构成挪用公款罪的主体。这种观点的错误之处在于忽略了挪用公款罪构成要件中的必须利用职务便利的要件，挪用人除具备国家工作人员身份外，在挪用公款时，必须利用了他从事公务的职务便利。因承包人进行了承包，在承包期间的挪用行为与原来的职务没有关系，即承包人挪用公款是利用承包的便利条件，而不是利用原来的国家工作人员从事公务的职务便利，所以也不能构成挪用公款犯罪。


安徽省蚌埠市人民政府办公室


印发政银企沟通合作制度的通知


蚌政办〔2006〕30号




各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《政银企沟通合作制度》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


二○○六年六月五日



政银企沟通合作制度

为进一步改善金融服务，推动政银企三方长效合作、良性互动，促进全市经济金融健康、快速、协调发展，特制定本制度。
一、指导思想
通过建立政府、银行和企业三方之间有组织、多形式、制度化的合作机制，实现货币政策传导的有形化和具体化，有效解决政府、银行、企业间信息不对称的状况，密切相互关系，推进政银企互动，促进信贷政策和产业政策的协调联动，相互理解、相互支持、共同发展，实现政、银、企“多赢”的目标。
二、参与对象
政银企沟通合作活动在市金融工作领导小组领导下，由市经济委、市发改委、人民银行蚌埠市中心支行、蚌埠银监分局共同组织开展。参与对象为市经济委、发改委、农委、财政局、国税局、地税局、商务局、招商局、环保局、统计局，人民银行蚌埠市中心支行、蚌埠银监分局和各金融机构及相关企业。
三、沟通合作内容
（一）市政府经济主管部门及相关职能部门制定的经济发展规划；相关产业政策、环保政策和财税优惠政策等。
（二）全市经济运行及行业发展信息；重点项目建设进展情况、新项目储备情况、项目资金落实到位情况以及招商引资最新动向等。
（三）企业的资信等级、生产经营状况、财务状况、产业发展前景、融资需求、融资中存在的问题，以及希望得到帮助和支持的事项。
（四）金融机构信贷政策、贷款条件、贷款程序、融资工具及金融服务品种介绍等。
（五）经济运行中涉及资金融通、信用及司法环境建设、债权维护等方面问题。
（六）邀请各商业银行参与对外招商引资活动，以提高各商业银行对引资项目的关注。
四、沟通合作形式
（一）建立例会制度。市金融工作领导小组每季度组织召开经济金融形势分析会，通报经济金融运行情况，共同分析经济金融形势，宣传国家产业政策和信贷政策，介绍重大项目实施情况等，使季度例会成为经济信息和金融信息互通的桥梁，增进各成员单位之间的了解，推动经济金融双向服务与协作。
（二）开辟专刊，构建政银企顺畅交流的信息平台。建立不定期信息发布制度，市信用体系建设领导小组办公室负责在《蚌埠信用网》上创建《银企之窗》，人民银行蚌埠市中心支行、市发改委、经济委分别负责组织各金融机构、政府相关部门、企业做好《银企之窗》的信息采集及筛选。各金融机构、政府相关部门及有关企业要指定联络员，及时将有关信息报送至人民银行蚌埠市中心支行和市发改委，由人民银行蚌埠市中心支行、市发改委分别上传《信贷登记咨询系统》、《蚌埠信用网》，及时沟通政银企合作情况。政府各部门和企业可通过登陆《蚌埠信用网》，各金融机构可通过登陆《信贷登记咨询系统》，了解掌握金融机构信贷资金运行与地方经济发展动态、企业资金运行最新动向。人民银行蚌埠市中心支行及政府经济主管部门可据此及时调整传导方式，协调解决合作中存在的问题。
（三）开展银企合作对接活动。人民银行蚌埠市中心支行、市发改委、经济委共同搭建信贷推介及银企合作平台，每年举行2—3次专题银企合作对接活动。建立银企合作对接活动情况通报和签约跟踪制度，按合同、承诺、意向性签约等类型建立台账，定期跟踪分析，协调解决存在的问题，推动银企双方加强合作。
（四）根据需要，适时组织各金融机构对重点建设项目、成长性好的中小企业、农业产业化龙头企业等进行实地考察，了解项目实施及企业生产经营情况，开展面对面的对话协商，加强沟通，密切关系，增进了解和互信。
蚌埠市政银企沟通合作制度参与各方应按照本制度要求，切实履行各自职责，把政银企沟通合作制度作为承载产业政策与信贷政策协调的平台，促进政银企沟通合作机制的具体化、有形化操作，确保政银企三方合作有进展、有实效，实现共荣共赢。
本制度由市金融工作领导小组办公室负责解释，自印发之日起施行。